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Análisis de los Procesos de Inversión en Ambiente y Salud en Paraguay

Plan Regional de Inversiones en Ambiente y Salud.
Organización Panamericana de la Salud /Organización Mundial de la Salud
Serie Estudios No.14
Elaborado por: Juan Manuel Ortellado
Abril 1994


Tabla de Contenido

bbull.gif (150 bytes)   Generalidades
bbull.gif (150 bytes)   Abreviaturas y Siglas

bbull.gif (150 bytes)   1. Identificación de aspectos macroeconómicos y políticas sobre inversiones en ambiente y salud
         1.1  El período 1970-1989
         1.2  El período 1989-1992
         1.3  La situación actual
         1.4  Las perspecticvas económicas para el año 1994
         1.5  Deuda externa
         1.6  Deuda interna
bbull.gif (150 bytes)   2. Políticas sobre inverisones en ambietne y salud
         2.1   Planificación de las inversiones
         2.2   El sector ambiente
         2.3   El sector salud
         2.4   Planes de desarrollo y de inversión
         2.5   Legislación actual relevante
bbull.gif (150 bytes)   3. Identificación y caracterización de los principales actores involucrados en los procesos de inversión y sus
           interrelaciones

         3.1  El sector ambiente
         3.2  El sector salud
         3.3  Organización y funcionamiento de los servicios de salud
         3.4  Intervención de las instituciones en el proceso de inversiones en ambiente y salud
         3.5  Articulaciones intersectorial en ambiente y salud
bbull.gif (150 bytes)   4. Nivel de compatibilidad entre el comportamiento de la política económica y las inversiones en ambiente y  salud
         4.1  Consistencia entre políticas macroeconómicas y planes de inversión
         4.2  Programación de inversiones en ambiente y salud y preparación de proyectos
         4.3  El vínculo entre la programación y la presupuestación anual
bbull.gif (150 bytes)  5. Análisis del ciclo de los procesos de inversión
         5.1  El rol de las instituciones del Estado en los procesos de inversión
         5.2  Metodología del ciclo presupuestario
         5.3  El caso del Ministerio de Salud Pública y Bienestar Social
bbull.gif (150 bytes)  Conclusiones y recomendaciones
bbull.gif (150 bytes)  Bibliografía
bbull.gif (150 bytes)  Anexos
    A: Datos numéricos
    B: Resumen analítico
    C: Identificación de proyectos


bbull.gif (150 bytes)  ABREVIATURAS Y SIGLAS

ANDE Administración Nacional de Electricidad
ANTELCO Administración Nacional de Telecomunicaciones
BCP Banco Central del Paraguay
BID Banco Interamericano de Desarrollo
CACEX Cartera de Crédito Externa
CEN Comité de Emergencia Nacional
CNDRN Comisión Nacional de Defensa de los Recursos Naturales
CONAVI Consejo Nacional de la Vivienda
CONCATE Cooperación y Asistencia Técnica
CORPOSANA Corporación de Obras Sanitarias
DIBEN Dirección de Beneficiencia
EBY Entidad Binacional Yacyret
FLOMERES Flota Mercante del Estado
GATT Acuerdo Gubernamental de Libre Comercio
GTZ Sociedad Humana de Cooperación Técnica
IDM Instituto de Desarrollo Municipal
IDRC Centro Internacional de Investigaciones para el Desarrollo
INC Industria Nacional del Cemento
INDI Instituto Nacional del Indígena
INPRO Instituto de Protección de Discapacitado
IPC Índice de Precios al Consumidor
IPS Instituto de Previsión Social
IVA Impuesto al Valor Agregado
JICA Agencia de Cooperación Internacional del Japón
KFW Banco de Fomento Alemán
LACIMET Construcción del Laboratorio Central e Instituto de Medicina Tropical
LRM Letras de Regulación monetaria
MAG Ministerio de Agricultura y Ganadería
MDN Ministerio de Defensa Nacional
MEC Ministerio de Educación y Culto
MH Ministerio de Hacienda
MIC Ministerio de Industria y Comercio
MOPC Ministerio de Obras Público y Comunicaciones
MRE Ministerio de Relaciones Exteriores
MSPBS Ministerios de Salud Público y Bienestar Social
ONGs Organizaciones No Gubernamentales
PAEN Programa de Alimentación y Educación Nutricional
PAIS Plan de Acciones Inmediatas en Salud
PEA Población Económicamente Activa
PIB Producto Interno Bruto
PNUD Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo
SENAPA Servicio Nacional de Erradicación del Paludismo
SENASA Servicio Nacional de Saneamiento Ambiental
STP Secretaría Técnica de Planificación de la Presidencia de la República
UNA Universidad Nacional de Asunción
USAID Agencia para el Desarrollo Internacional

bbull.gif (150 bytes)  GENERALIDADES

Antecedentes

La Organización Panamericana de la Salud (OPS/OMS) ha encarado la tarea de elaborar un estudio de los procesos de inversión en ambiente y salud en cada uno de los países de América Latina y el Caribe. Esta tarea es realizada por la OPS/OMS en base a la Resolución XVII de la XXXV Reunión de su Consejo Directivo, y en respuesta al mandato emitido por la Primera Cumbre Iberoamericana de Jefes de Estado y de Gobierno, celebrada en Guadalajara, México, en julio de 1991, en la que se subrayó la necesidad de otorgar una atención creciente a la reducción de las carencias en materia de servicios de salud, abastecimiento de agua potable, tratamiento adecuado de aguas servidas (o residuales) y saneamiento básico de los países de la región.

La Segunda Cumbre Iberoamericana de Jefes de Estado y Gobierno, celebrada en Madrid, España, en julio de 1992, reafirmó el apoyo para la realización de los estudios para la elaboración de un Plan Regional de Inversiones en Ambiente y Salud para América Latina y el Caribe, con el auspicio de la OPS/OMS. Además, en dicha Cumbre, se consideró la creación del Fondo Multilateral para Actividades de Pre-Inversión del Plan Regional.

El objetivo del análisis de los procesos de inversión en los sectores ambiente y salud, desarrollado por la OPS/OMS en la región de América Latina y el Caribe, es enfrentar el desafío que representa el agudo déficit de esos sectores en los países de esta región, con una estrategia adecuada, que potencie no sólo la infraestructura material básica requerida sino que también a los recursos humanos, buscando mejorar integralmente la capacidad de las instituciones involucradas en dichos sectores.

Metodología

Para llevar a cabo la elaboración de los estudios individuales de cada país, la OPS/OMS ha indicado a los consultores contratados para realizarlos, que se aplique la técnica conocida como de "evaluación rápida", desde una perspectiva política-económica e institucional.

Se debe aclarar que, para efectos de este estudio, se entenderá por sector ambiente el conjunto de instituciones y recursos existentes en el país, relacionados con los servicios de saneamiento básico (agua potable, alcantarillado, tratamiento de aguas residuales y desechos sólidos) y con los procesos de prevención y control de la contaminación ambiental (agua, aire y suelo). En el concepto de inversión en salud se incluye el uso de todos los recursos productivos y financieros que contribuyen a mantener y ampliar la capacidad productiva del sector.

Este trabajo comprende siete capítulos, a lo largo de los cuales se describe brevemente la evolución económica del Paraguay a partir de la década del 70, se analiza la política de inversiones, se identifican y caracterizan las principales instituciones involucradas en los procesos de inversión en ambiente y salud, se evalúa la evolución y composición de las inversiones en esos sectores así como el grado de compatibilidad de las mismas con la política económica del país, finalizando con un análisis del ciclo de los procesos de inversión en ambiente y salud, y con conclusiones y algunas recomendaciones sobre el tema en estudio.

Es importante mencionar que durante la elaboración de este trabajo se ha tropezado con ciertas limitaciones de diversa índole, entre las que resaltan fundamentalmente el cambio de las autoridades del Gobierno del Paraguay, con el consiguiente cambio y/o traslado de funcionarios públicos -lo que a su vez implica una fuga de información- y la generalizada carencia de datos históricos, ordenados, confiables y de fácil acceso, tanto a nivel público como a nivel privado, razón por la cual algunos de los datos numéricos presentados pueden variar, de acuerdo a la fuente de información.

Los datos e informaciones así como gran parte del material expuesto en este trabajo fueron recopilados de distintas fuentes, incluyendo bibliotecas y archivos públicos o privados, diversas publicaciones, editadas o no, documentos de uso y circulación internos de varias instituciones, artículos periodísticos y entrevistas personales. Por ello, la autoría de este trabajo debe ser necesariamente compartida con todas las personas que han contribuido con el objetivo de esta labor. Debido a la dificultad de mencionar a todas, los nombres de muchas de ellas no han podido ser incluidos en la bibliografía, permaneciendo quizás en un injusto anonimato.


bbull.gif (150 bytes)  Introducción

La República del Paraguay es un país mediterráneo que tiene una superficie de 406.752 kilómetros cuadrados, en la que se distinguen dos regiones naturales, la Oriental y la Occidental, separadas por el río Paraguay. La Región Occidental o Chaco es la más extensa, representando el 60,7% de la superficie total del país, pero es la menos poblada ya que contiene solamente el 2,4% de la población total.

Según los datos del Censo de Población y Viviendas del año 1992, la población total del Paraguay era de 4.123.550 habitantes en ese año, dando como resultado una densidad demográfica de 10,1 habitantes por kilómetro cuadrado; de acuerdo a esos datos, el Paraguay se constituye en uno de los países menos poblados del hemisferio.

El porcentaje de la población urbana, así como en otros países de la región, ha ido en aumento en los últimos años, pasando de 42,8% en 1982 a 50,5% en 1992, cifra aún alejada del promedio latinoamericano, que se estima es superior al 65%. La tasa de crecimiento de la población en 1992 fue de 3,1%, constituyendo los menores de 18 años el 47,1% de la población total. La población económicamente activa (PEA) representa el 35,7% del total de habitantes del país, siendo la tasa oficial estimada de desocupación para el año 1991 de 10, 4% y la tasa de alfabetismo estimada en 1992 de 84%. El número promedio de personas por vivienda en 1992 era de 4,7.

Aunque el idioma oficial del Paraguay es el español, se lo puede considerar como un país bilingüe, ya que un elevado porcentaje de la población habla indistintamente el español o el guaraní (idioma indígena). Se estima que un 42% de la población habla sólo guaraní (fundamentalmente en las áreas rurales), que el 51% habla español y guaraní, y que el 7% habla exclusivamente español. Racial y culturalmente el Paraguay posee una población bastante homogénea, ya que aproximadamente el 95% de la misma es de ascendencia europeo-guaraní.

El clima del Paraguay es subtropical, con un promedio de temperatura de 14,5oC en invierno y 31,5oC en verano. El promedio anual de precipitaciones se incrementa de occidente a oriente, desde 500 hasta 1700 milímetros por año. La elevada temperatura y sus súbitas variaciones, las abundantes precipitaciones y las cíclicas inundaciones producidas por los ríos principales del país favorecen el desarrollo de vectores y de gérmenes causantes de enfermedades diarreicas y el desarrollo de infecciones respiratorias agudas.

Paraguay es un país predominantemente agrícola, con un vasto potencial hidroenergético pero con poco significantes recursos minerales o de petróleo. La economía paraguaya posee algunos reconocidos puntos fuertes, con industrias de exportación de algodón, soja, ganado y electricidad, y una lucrativa actividad comercial basada en la re-exportación de productos manufacturados en otros países. El símbolo monetario del Paraguay es el Guaraní (G).

Las actividades productivas más importantes del Paraguay radican en el sector agropecuario. Los principales cultivos son algodón, soja, trigo, tabaco y caña de azúcar. Existen otros cultivos importantes para el abastecimiento interno tales como mandioca o yuca, maíz, arroz y poroto. En relación a la ganadería, se observa en los últimos años un incremento en la existencia de ganado vacuno y porcino.

Se suma a la producción agropecuaria, la forestal; cabe mencionar en ese sentido que el Paraguay es uno de los países de América con mayor índice de deforestación. En cuanto a la producción extractiva se puede citar la yerba mate y el tanino y, finalmente, los productos industrializados y de artesanía. Dentro de los productos industrializados están los aceites vegetales de soja y de almendra de coco, los aceites esenciales, los productos cerámicos utilizados en la construcción, la cal hidratada y el cemento portland, los textiles (tejidos de algodón y confecciones). Existen además, otros productos industrializados de menor importancia en la economía del país.

A nivel político, el Paraguay es una república unitaria, dividida geopolíticamente en 17 departamentos. El Gobierno Central está constituido por tres poderes: el Ejecutivo, el Legislativo y el Judicial. El Poder Ejecutivo es ejercido por el Presidente de la República, electo en comicios directos por un período de cinco años. El Poder Legislativo o Congreso Nacional se compone de la Cámara de Senadores, con 45 miembros, y de la Cámara de Diputados, que cuenta con 80 miembros. El Poder Judicial está constituido por la Corte Suprema de Justicia y por los tribunales que establece la ley.

El 3 de febrero de 1989, con el derrocamiento del gobierno del general Alfredo Stroessner, se inicia en Paraguay un proceso de desarrollo y fortalecimiento de la democracia, caracterizado por reformas políticas, a través de la nueva Constitución Nacional, sancionada en junio de 1992, y del nuevo Código Electoral, por reformas éticas, y por reformas económicas.

La siguiente etapa política, iniciada el 15 agosto de 1993, está signada por la legitimación de las autoridades del Gobierno, emergentes de las elecciones nacionales de mayo pasado. La configuración de un nuevo Parlamento Nacional y la elección, por primera vez en la historia del país, de Gobernadores departamentales, implica una verdadera transformación del sistema de distribución de poder político que se reflejará en la nueva organización del Estado. Esta situación acontece luego de que, en el año 1991, en los gobiernos locales o municipios se instalaran las primeras autoridades electas directamente por los ciudadanos de cada comunidad en comicios electorales, lo cual ha representado una experiencia singular y sumamente positiva para la incipiente democracia paraguaya.

El Paraguay, en líneas generales, está transitando el camino a la democracia plena, experimentando a causa de ello profundas transformaciones de sus antiguas estructuras. Este proceso es favorecido por una serie de factores, pero, al mismo tiempo, limitado por otros que pueden incluso actuar como chispas de potenciales conflictos que entorpezcan el proceso. Por ello, es de vital importancia elaborar un diagnóstico preciso e integral de la situación y privilegiar una estrategia de acción de la política nacional, fundamentalmente para los sectores sociales más carenciados, tendiendo a corregir los defectos del pasado y preparando convenientemente el desarrollo del futuro.


bbull.gif (150 bytes)  1.   Identificación de aspectos macroeconómicos y políticas sobre inversiones en ambiente y salud

El propósito de este capítulo es identificar las principales características de la economía del Paraguay de modo a tener una mejor comprensión del marco del quehacer económico en que se ubica el proceso de inversiones en ambiente y salud.

Los datos numéricos tales como el producto interno bruto (PIB), la inflación, los ingresos públicos, el endeudamiento externo e interno, entre otros, son presentados con mayor detalle en el Anexo A.

Para comprender mejor el desempeño de la economía paraguaya en la última década es preciso analizar los dos gobiernos que administraron el país durante ese período. El primero duró casi 35 años, hasta febrero de 1989, y el segundo, a partir de esa fecha, inició el proceso de transición a la democracia en Paraguay. El gobierno actual ha asumido recientemente por lo que sólo se pueden establecer perspectivas y no conclusiones definitivas sobre su rol en la economía paraguaya.

1.1 El período 1970-1989

Entre 1970 y 1981, la economía paraguaya registró una de las tasas de crecimiento más altas de América Latina, basada en el aprovechamiento del extraordinario potencial hidroeléctrico del río Paraná, el cual sirve de límite natural con el Brasil y la Argentina, y en la expansión de la frontera y la diversificación de la producción agrícola. A pesar del crecimiento de la producción, principalmente de la construcción, la economía paraguaya mantuvo su característica predominantemente agrícola y, en consecuencia, su extrema vulnerabilidad frente a las variaciones climáticas y los cambios en los precios internacionales de los bienes agropecuarios de exportación.

En los primeros años de la década de 1980 (1982-1983), la economía paraguaya registró la primera recesión experimentada en 30 años, provocada primordialmente por la paulatina terminación de las principales construcciones de la represa de Itaipú (construida conjuntamente con Brasil) y por las sustanciales demoras en la ejecución de la represa de Yacyretá (construida conjuntamente con Argentina). Una vez revertida la recesión de 1982 y 1983, la economía paraguaya entró en un proceso de moderada expansión durante el resto de la década, interrumpido transitoriamente por la severa sequía que afectó al país en 1986. Dicho proceso se caracterizó, sin embargo, por persistentes desequilibrios en las cuentas del sector público y la balanza de pagos.

En general, durante la década de 1980, la economía paraguaya experimentó una serie de altibajos. Esa década comenzó con los dos últimos años de construcción de la represa hidroeléctrica de Itaipú, la más grande del mundo, generando un crecimiento anual de la economía de un 10%. Desde este pico, la economía sufrió períodos de recesión (1982-1983, 1986) y un modesto crecimiento (1984-1985) llegando al período 1988-1989 con un sólido crecimiento, promediando 5% por año.

1.2 El período 1989-1992

A principios de la década de 1990 el ritmo de expansión sostenido por la economía paraguaya en los dos años precedentes comenzó a decaer, registrando en 1990 un crecimiento de solo 3,1%, apenas mayor que la tasa estimada de crecimiento de la población. Este proceso de decaimiento fue consecuencia fundamentalmente del pobre desempeño del sector agrícola, el que fue afectado negativamente por una sequía y por los bajos precios internacionales de los productos nacionales de exportación. Además, el crecimiento del sector manufacturero cayó por debajo del crecimiento de los años anteriores debido a la creciente competencia externa.

En términos de PIB y de nivel de precios, el desempeño general de la economía paraguaya en el año 1992 puede calificarse de estancamiento con estabilidad relativa. El crecimiento económico ascendió apenas a un 1,7% y el índice de precios al consumidor (IPC) alcanzó un 17,8% dentro de un escenario híbrido en lo que hace referencia al modelo económico a aplicar, caracterizado por un precario equilibrio macroeconómico. Dicho escenario estuvo fuertemente condicionado por las tensiones dentro de la estructura del poder político. En términos del crecimiento per cápita de 1992, dada la alta tasa de crecimiento poblacional anual, que oscila el 3%, la variación del PIB por habitante ha sido claramente negativa, ya que el producto interno agrícola sufrió una caída similar a la de 1991, que fue del -4,4%.

Analizando con mayor detalle el período 1989-1992, el mismo puede considerarse como de ajuste difícil, constatándose las limitaciones que debió enfrentar la conducción económica para ordenar el proceso de la producción, comercialización, consumo e inversión. Dentro de este cuadro de dinámico cambio socio-político, el ritmo de crecimiento económico se ha desacelerado, y por consiguiente, se ha agudizado el problema del empleo, el ahorro y la inversión.

La evolución del PIB en el período 1989-1992 muestra la dificultad que tiene la economía para lograr un crecimiento sostenido, evidenciado en las menores tasas de crecimiento, situándose en 1,8% al final del período, frente al 5,8% registrado en 1989, lo cual, debido al crecimiento de la población (3,1% anual), se traduce en un menor PIB per cápita.

La evolución desfavorable del PIB se debe en gran medida a la disminución del producto del sector agrícola, considerado como el soporte de la economía paraguaya, el cual ha actuado en forma inercial sobre los demás sectores. El sector tuvo una reducción en su tasa de crecimiento, que del 9,8% en 1989 pasó a -4,2% en 1992. Los factores que tuvieron mayor incidencia fueron las condiciones climáticas adversas, afectando principalmente las cosechas agrícolas de la caña de azúcar, el trigo y la soja. La producción del algodón en rama no fue afectada por dicho fenómeno que, a pesar de la prolongada sequía, tuvo un incremento aceptable en su producción. Otro factor importante que desalentó el proceso productivo y su comercialización fue la caída en los precios internacionales de los principales productos de exportación.

El sector ganadero, segundo en importancia en el grupo sectorial de producción primaria es el que atenuó en alguna medida el mal momento que sufrió el sector agrícola, mostrando un crecimiento moderado pero continuo durante el período de análisis.

El sector industrial presenta un continuo descenso en su crecimiento, con una tasa nula al final del período (1992). Dicha situación se explica por la mayor apertura del comercio internacional, la reducción de los aranceles aduaneros y la disminución del tipo de cambio real, permitiendo una mayor competencia de los productos de origen externo en detrimento de los de origen nacional.

Por su parte, el sector de la construcción ha aumentado su participación en la generación del PIB, que de una tasa negativa registrada en 1990, obtuvo un crecimiento del orden del 6% en 1992, cifra superior a la observada en 1989. La reactivación del sector se debe en parte al programa de construcción de viviendas económicas ejecutada por el gobierno central para las familias de bajo nivel de ingresos.

En la producción de servicios básicos, el sector más dinámico fue el de la electricidad, producto de la ampliación de la cobertura nacional de dicho servicio.

Dentro de los servicios no básicos, el sub-sector comercio y finanzas, el más importante en la generación del PIB, registró un comportamiento marcadamente descendente, atenuado en cierta medida por el dinamismo demostrado por los subsectores otros servicios y vivienda; este último, como consecuencia del programa de construcción de viviendas del gobierno central y por la reactivación del sector privado.

En cuanto al sector externo, la balanza de pagos entre 1989 y 1991 experimentó un saldo positivo creciente, lo que permitió, junto a la acumulación de atrasos del servicio de la deuda externa, incrementar sustancialmente las reservas monetarias internacionales, situación que se revirtió en 1992, debido a la regularización de gran parte de la deuda externa del país. El saldo de la deuda externa al 31 de diciembre de 1992 ascendía a unos US$ 1.249 millones.

La balanza comercial, sin embargo, continúa con déficit cada vez más pronunciado, hecho influenciado por fluctuaciones de precios en el mercado internacional de los principales productos de exportación -semilla de soja y fibra de algodón- que en conjunto superan el 60% del total de las exportaciones. Este hecho fue agravado por las condiciones climáticas adversas que afectaron el rendimiento de dichos bienes transables. El substancial incremento de las exportaciones al inicio del período se debió, no a un aumento real de los bienes exportados, sino más bien a la adopción de un régimen de cambio libre que reemplazó al sistema de cambios múltiples, además de la supresión de los precios de aforo.

Las importaciones de bienes aumentaron considerablemente en el período de análisis, lo que se explica en gran medida por el sinceramiento en el registro, por la adopción del sistema de cambio libre fluctuante, por la simplificación de aranceles de importación y por la disminución de derechos sobre las importaciones de países vecinos y sobre aquellas relacionadas al fomento de las inversiones y del turismo. Al 31 de diciembre de 1992, el saldo de la balanza de pagos ascendía a US$ -463.200.000.

Con relación a la deuda externa, la poca disponibilidad de recursos económicos y el exiguo crecimiento de la economía en el período de análisis dificultaron el cumplimiento de los diversos compromisos asumidos, situación que ocasionó el retraso en la ejecución de varios proyectos ya aprobados por los organismos acreedores, repercutiendo negativamente sobre los diferentes sectores de la economía.

La participación del sector público en la economía es moderada. No obstante, el gobierno central está realizando esfuerzos importantes en materia de organización administrativa, buscando una mejor utilización de los recursos del estado, adecuando la administración al nuevo enfoque de la globalización de la economía y de la integración regional, a través del Mercado Común del Sur (Mercosur), del cual forman parte, además del Paraguay, Argentina, Brasil y Uruguay. Además, el Gobierno analiza actualmente otros mecanismos jurídicos que permitan la privatización de algunos entes estatales deficitarios.

La política fiscal de este período fue de carácter prudente y estuvo destinada principalmente a aumentar las recaudaciones, fortalecer las finanzas de las empresas descentralizadas y reducir las inversiones. En efecto, los gastos de capital del sector público consolidado se redujeron en 1991 a un nivel inferior al presupuestado, al tiempo que mejoraron los balances operativos de las empresas estatales. Lo más relevante de la política fiscal durante el período de análisis fue la aprobación, en diciembre de 1991, de la reforma tributaria por parte del Congreso, la cual entró parcialmente en vigencia en enero de 1992. Los aspectos más resaltantes de esta reforma son: a) la simplificación del sistema tributario mediante la reducción de alrededor de 80 impuestos a un máximo de 10; b) la sustitución del efecto en cascada de un gran número de impuestos, que representan una parte importante de las recaudaciones, por el impuesto al valor agregado (IVA) con una tasa uniforme, y c) la modificación de otros impuestos, incluyendo el de la renta de las sociedades, el impuesto a la propiedad y algunos impuestos específicos.

La reforma del sistema impositivo mejoró notablemente, lo que permitió un aumento del ingreso y la presión tributaria a 10% en 1992, frente a 9% registrado en 1990 y a 8,8% en 1991, cifras que se consideran aun bajas en comparación con otros países de la región.

En el área monetaria, diversas medidas fueron aplicadas por las autoridades pertinentes con el fin de mantener el control de los agregados monetarios y lograr una expansión de la Base Monetaria acorde a las necesidades reales de la economía, sin que la misma afecte negativamente el nivel general de los precios. A ese efecto, la Base Monetaria se trató de administrar en forma equilibrada, con miras a financiar la economía en su conjunto.

Es importante destacar que, a partir del año 1990, el crédito público neto fue negativo, lo cual significó una posición contractiva del sector público.

La implantación de las Letras de Regulación Monetaria (LRM), instrumento emitido por el Banco Central del Paraguay (BCP), tuvo como principal objetivo la reducción de los excedentes de reservas del sistema bancario, lo que a su vez atenuó el crecimiento de la oferta de dinero.

En cuanto a salarios y precios, este último mostró una tendencia alcista, originada principalmente por las correcciones efectuadas en la economía, llegando a su máximo nivel en 1990 (44,1%). Los niveles de inflación para los años 1991 y 1992 fueron de 11,8% y 17,8%, respectivamente. Debido al impacto negativo que tiene la inflación sobre la economía, el Gobierno se propuso bajar los niveles de precios, aplicando medidas de políticas monetarias y financieras coherentes con el crecimiento real del país. Dichas medidas tuvieron efectos colaterales como la desaceleración del crecimiento del PIB y sus consecuencias en la balanza de pagos y el empleo.

El tipo de cambio nominal con relación al dólar de los Estados Unidos de América (US$) en 1989 se cotizó en promedio a G1147,1 por US$, incrementándose en forma gradual en los años siguientes, alcanzando en promedio G1630 por US$ en 1992. El tipo de cambio real se ha deteriorado continuamente desde el comienzo del período de análisis, lo que demuestra la dificultad del sector exportador para mantenerse competitivo en el exterior.

Durante el período de análisis se liberaron completamente las tasas de interés, tanto las activas como las pasivas, lo que con la disminución de la inflación se tradujeron en tasas reales positivas para los ahorristas, hecho que ayudó a incrementar significativamente los depósitos de ahorros.

La evolución del salario mínimo nominal se caracterizó por aumentos moderados al principio, incrementándose sustancialmente en 1990, cuando se realizaron tres reajustes salariales. Contrariamente, al siguiente año no hubo incremento, lo que permitió al Gobierno Central aplicar medidas conducentes a frenar la tendencia alta de los precios.

A pesar de los esfuerzos para generar nuevas fuentes de trabajo, la tasa de desempleo se ha incrementado en forma gradual, llegando a aproximadamente 10,4% al final del año 1992.

La tendencia limitante de los ingresos del Tesoro Nacional ha producido un gradual deterioro de las entradas y un contradictorio incremento de los gastos corrientes, especialmente de los sueldos. Los desafases más notables se dieron en 1990, cuando los ingresos subieron 49% y los egresos 52%, y en 1991, cuando aumentaron 31% y 79% respectivamente. Al comparar los ingresos anuales con los egresos, es posible advertir que en todos estos años se obtuvieron saldos de caja, con excepción de 1991. Por otro lado, el superávit de caja anual fue obtenido a través del recorte sistemático de gastos y, sobre todo, de inversiones públicas, que cayeron a niveles sin precedentes. Así, en 1989 se ejecutó el 83% del presupuesto total, y en 1992 apenas el 69%.

En cuanto al sector salud, en el período comprendido entre los años 1982 y 1992 la inversión pública se mantuvo en un nivel bastante estable, el cual osciló entre 0,2% al 0,4%. del PIB. En ese mismo período, la inversión pública en el sector ambiente osciló entre el 0,1% y el 0,4% del PIB. Los datos indican un deterioro importante en las tasas anuales del PIB, especialmente desde 1989, lo cual implica también un deterioro, en términos reales, de la inversión pública en los sectores ambiente y salud.

1.3 La situación actual

Las estimaciones del crecimiento económico para el año 1993 carecen de uniformidad, ya que los Ministerios de Hacienda (MH) y de Industria y Comercio (MIC) pronosticaron un aumento del PIB del orden del 5%, mientras que el Banco Central del Paraguay (BCP) estima un aumento, quizás más realista, del 3,7%.

El repunte de la economía paraguaya en 1993 estaría basado en el sector agrícola, debido a una mejor cosecha de algodón y soja y a una alta cotización internacional de la fibra de algodón, y en la relativa estabilidad económica de los países vecinos, fundamentalmente Argentina y Brasil. La información oficial indica una inflación acumulada de enero a julio de 1993 del 10,8%, inferior a la tasa del 12,2% registrada durante el mismo período de 1992. Basado en ello, se estima que la inflación anual acumulada para 1993 será de 16,3%, contra el 17,3% registrada en 1992.

El informe de la coyuntura económica, monetaria y financiera del primer semestre del año 1993, elaborado por el Banco Central del Paraguay confirma un crecimiento moderado de la economía paraguaya, señalando que, "tras la disminución del ritmo de crecimiento del PIB observado en los últimos años, la economía mejoraría sustancialmente este año". Pero otros indicadores marcan que la producción paraguaya sigue siendo endeble; como ejemplo, se puede mencionar que la balanza comercial registrada a mayo de 1993 presenta un déficit de US$204,7 millones, como consecuencia del fuerte aumento de las importaciones y el menor dinamismo de las exportaciones. El alivio económico se debe, entonces, en gran medida, a situaciones coyunturales como buenos precios internacionales de los rubros de exportación del país y un favorable clima para la producción primaria.

Según el BCP, la base monetaria conformada por billetes y monedas en circulación y depósitos bancarios, a fines del primer semestre de 1993 creció un 22,9% y 3,6% en términos nominales y reales, respectivamente. Los billetes y monedas en circulación (MO) crecieron un 31,6% anual nominal y 11% anual real. Por su parte, los depósitos bancarios en el BCP crecieron un 11% nominal y cayeron un 6,3% en términos reales. Entre los factores que explican la expansión de la base monetaria se destacan los préstamos del BCP al sector público y la utilización de depósitos del Tesoro Nacional en la ejecución del Presupuesto General de la Nación, principalmente en el segundo trimestre de 1993. La liberalización de los depósitos del Instituto de Previsión Social (IPS) también contribuyó a la expansión de la base monetaria, ya que solamente G42.000 millones están actualmente en Letras de Regulación Monetaria de los G118.000 millones depositados en el BCP en junio de 1992. La expansión de la base monetaria provocada por las operaciones del BCP con el sector público y el crédito a los bancos en préstamos y redescuentos fue en buena parte compensado por aumentos en los depósitos de encaje en los bancos y por colocaciones de LRM. La reducción del 35% de las reservas internacionales entre junio de 1992 y junio de 1993, período en que se concentra la liquidación de los atrasos en los pagos de la deuda externa, también actuó como factor importante de contracción de la base monetaria.

El sector industrial, la actividad económica que permite un crecimiento sostenido, tendría apenas una expansión del 1,4% en 1993; las medidas de estabilización y de desregulación fueron los principales factores para que el ritmo de crecimiento del sector industrial haya perdido dinamismo en los últimos años. Las nuevas condiciones económicas abiertas por las autoridades gubernamentales, tales como la liberación de la economía, el aumento de las tasas de interés para financiar las actividades productivas, la reducción de aranceles y la reunificación del tipo de cambio, antes que beneficiar el desarrollo del sector industrial, incidieron negativamente en el mismo, obstaculizando peligrosamente su evolución.

El sector asalariado (42% de la PEA) ha sentido el golpe de la recesión económica ya que, de acuerdo al índice de precios al consumidor (IPC) del BCP, la pérdida del poder adquisitivo del salario fue, entre junio de 1989 y el 1 de agosto de 1993, del 36,8%. Esto se debió a que los ajustes salariales estuvieron siempre por debajo del nivel de la inflación vigente en el momento de los ajustes; la opción gubernamental de castigar al sector más débil de la economía le permitió al Gobierno controlar el índice inflacionario en 1991, bajando de un 44% en 1990 a 11,8% en 1991.

En cuanto a los ingresos del sector público, el Ministerio de Hacienda recaudó en la primera mitad del año 1993, 8,19% menos de lo previsto en el Presupuesto General de la Nación; a modo de ejemplo, el ingreso por concepto del IVA fue 27% menor a lo presupuestado para este período Este déficit obligó al Gobierno a una forzosa adecuación de los egresos, afectando directamente a las inversiones públicas, particularmente en el sector social.

Ciertas instituciones públicas del Estado iniciaron severos recortes en sus gastos de inversión física programados para 1993, debido a la falta de recursos para financiar las obras. El objetivo es reducir al mínimo los gastos destinados a la edificación, ampliación y refacción de centros de salud, escuelas, rutas y viviendas. Las instituciones públicas más afectadas por esta estrategia de recorte presupuestario son los Ministerios de Salud Pública y Bienestar Social (MSPBS), de Educación y Culto (MEC), de Obras Públicas y Comunicaciones (MOPC) y el Consejo Nacional de la Vivienda (CONAVI). En el caso del MSPBS, el recorte será de G13.421 millones destinados a la extensión del servicio de salud en el interior, a mantener 92 unidades sanitarias rurales ya formadas, a instalaciones y equipamientos de 35 puestos y 4 centros de salud, y a la construcción de 4 centros y 4 puestos de salud más. Paradójicamente, el único ministerio que no tiene problemas para la ejecución de sus gastos de inversión en 1993 es el Ministerio de Defensa Nacional (MDN), con un proyecto de G27.075 millones -casi el doble de lo asignado al MSPBS en el mismo rubro- financiado casi en la totalidad con recaudaciones impositivas; esta Secretaría de Estado construye sin retrasos su Hospital Militar, para el cual fueron presupuestados G17.722 millones en 1993, sin que el costo final real de este nosocomio se conozca oficialmente hasta la fecha.

La falta de pago de los royalties o regalías por parte del Brasil e Itaipú Binacional al Paraguay complica sustancialmente la ejecución de los programas del Gobierno Central presupuestados con esos recursos. Los royalties provenientes de la venta de energía hidroeléctrica de la represa de Itaipú fueron presupuestados para financiar distintos programas relacionados con la amortización de la deuda externa e inclusive de gastos corrientes. Los atrasos en el pago de estos royalties llegaron a US$77,1 millones en los primeros siete meses del año 1993, no habiendo abonado una sola cuota correspondiente a los vencimientos contractuales. Lo más preocupante es la gran dependencia del presupuesto del MSPBS de los royalties de Itaipú; un 22% de los ingresos destinados a este ministerio deben provenir de los mismos, de acuerdo al presupuesto de 1993.

Globalmente, a causa de la falta de recursos destinados a inversiones y programas de desarrollo, el presupuesto general de las instituciones del Gobierno Central se ejecutó solamente en un 26% desde el 1 de enero al 15 de junio de 1993. Durante ese mismo período, la ejecución presupuestaria real del MSPBS fue de 24%, resultando en una cobertura de salud bastante precaria, fundamentalmente en las zonas rurales.

1.4 Las perspectivas económicas para el año 1994

Debido a los bajos ingresos registrados en el año 1993, se ha anunciado que el Gobierno no incrementará excesivamente sus gastos, en términos nominales, en 1994. Sin embargo, habría un aumento en las erogaciones con relación al vigente ejercicio, teniendo en cuenta que en 1993 la ejecución presupuestaria sería del 70% y en 1994 se pretende ejecutar el 100% de los gastos proyectados.

De acuerdo a las variables presupuestarias macroeconómicas del Ministerio de Hacienda, la estructura presupuestaria de 1994 descansa sobre una inflación de entre 15 y 20% y sobre un crecimiento económico (PIB) de 3,5%, estimando ciertos analistas económicos una presión tributaria de tan sólo 7,7%, una de las más bajas de América Latina y de todo el mundo.

Atendiendo a la precariedad en que se desenvuelve el área de recursos físicos, el anteproyecto de presupuesto para 1994 preparado para el Ministerio de Hacienda por el MSPBS fue de G227.337.081.558, lo que representa un aumento de más del 50% en comparación al rubro de 1993. Según el anteproyecto referido, el 12,7% de la suma total solicitada sería utilizado para refacción y equipamiento de hospitales; el MSPBS no previó la construcción de más hospitales en 1994, argumentando que "la formulación presupuestaria se ajustó al proceso de reorganización ministerial implementada en base a la descentralización técnico-administrativa, el fortalecimiento de las unidades operativas y la programación local en directa relación con las prioridades establecidas en la política nacional de salud y el plan operativo de la institución, que cree conveniente, antes que construir, mejorar lo que ya se tiene y solamente ampliar aquellos servicios que, por la demanda creciente, requieren ampliaciones, refacciones y nuevos programas de atención, como en el caso de los hospitales regionales y los que están a nivel central".

El anteproyecto de presupuesto preparado por el MSPBS fue recortado por el Ministerio de Hacienda para la presentación del proyecto de Presupuesto General de la Nación para su estudio por el Parlamento. La suma sugerida por el Ministerio de Hacienda para el MSPBS fue de 152.787,3 millones de guaraníes, o sea, un 2% más, en términos nominales, que la suma presupuestada para dicha secretaría de Estado para 1993; la variación real es negativa y oscila alrededor del -15%, si se tiene en cuenta el nivel de inflación estimado. Del monto proyectado para el MSPBS, el 74% correspondería a gastos corrientes (mayormente salarios) y un 26% a gastos de inversión; sólo los sueldos y jornales del personal están basados sobre recursos ordinarios de disponibilidad segura, provenientes de la recaudación de impuestos. En términos globales el proyecto de Presupuesto de la Administración Central, que incluye al Poder Ejecutivo, al Poder Legislativo y al Poder Judicial, prevé que del monto total, el 29% se dedicará al rubro inversión.

En estas condiciones, es fácil suponer que la ya golpeada solvencia de los hospitales públicos se deteriorará en un grado todavía mayor. A lo antedicho se agrega que el mantenimiento de los equipos y la financiación de nuevos programas de asistencia médica dependerán de la generación de recursos propios en las distintas reparticiones sobre la base de un cálculo ya cuestionado en años anteriores. El Ministerio de Hacienda calcula la recaudación en el área de la salud pública sobre la base de un número de pacientes que no es real, y sobre aranceles supuestos que superan lo actualmente cobrado por los diversos servicios.

El proyecto presupuestario del MSPBS descansa sobre la generación de recursos propios para cubrir gastos de gran importancia tales como la adquisición de drogas y medicamentos, el mantenimiento de la flota de los vehículos, ambulancias, maquinaria e instrumental de los centros de atención médica. Otra gran parte del presupuesto para 1994 del MSPBS (un 17% del total) depende de los royalties de Itaipú, un rubro poco seguro que hizo que, por ejemplo en 1992, esta cartera de Estado ejecutara menos del 70% de su presupuesto total, la mayor parte del cual fue utilizado para cubrir gastos corrientes.

El problema de los fondos de salud no acaba en la generación de recursos; todo el trámite que sucede a la percepción de dinero obstaculiza a su vez la disponibilidad del mismo. En efecto, lo que los hospitales y centros de salud recaudan por medio de sus aranceles debe posteriormente pasar por el MSPBS, de ahí es girado al Ministerio de Hacienda y, recién entonces, la administración hospitalaria puede aspirar al retorno de sus fondos. Para ello, los fondos deben ser solicitados por los centros de atención médica al Ministerio de Hacienda a través de la administración central del MSPBS; el Ministerio de Hacienda debe girarlos nuevamente a su administración central y, luego de varias lentas etapas, lo recaudado por el hospital o centro de salud puede retornar a sus orígenes.

No se cuenta con datos precisos sobre el número de personas que se verían afectadas por una reducida asignación presupuestaria al MSPBS en 1994. Sin embargo, a modo de ejemplo, se puede mencionar que el Hospital Neuropsiquiátrico, dependiente del MSPBS, el que realiza 1600 consultas mensuales de las cuales el 43% no son cobradas, gasta aproximadamente US$14 a 17 por día para la atención de cada enfermo, mientras que se le estaría proveyendo, de acuerdo al posible presupuesto de 1994, tan sólo US$7 por día para cada paciente, con lo cual de los 380 a 400 enfermos internados, obligatoriamente habrá que dar de alta a unos 200. De igual manera, los directivos de la Cruz Roja Paraguaya, nosocomio que atiende la mayor cantidad de partos (aproximadamente 4000 por año), han reclamado mayores recursos pues se les estaría asignando solamente un 70% de la suma que habían requerido.

Pero no todo el sector social sería afectado por el Presupuesto General de la Nación de 1994, presentado por el Ministerio de Hacienda al Parlamento, pues, de aprobarse el mismo, se producirá un hecho histórico, ya que el Ministerio de Educación y Culto sería la cartera de Estado a la que se le asignen los mayores recursos. Aun así, las autoridades educativas han manifestado su preocupación porque la suma destinada para inversiones cubriría tan sólo un 25% de las necesidades actuales de aulas necesarias, lo que implicaría que miles de niños en edad.escolar no tengan acceso a una educación básica.

Con este panorama social, la política económica anunciada por el nuevo Poder Ejecutivo, el que asumió la conducción del país el 15 de agosto de 1993, se ocupa en forma amplia, pero con escasa profundidad, de los temas que más preocupan a la población en la actualidad, basamentando su estrategia en que los ingresos con que contaría el estado en 1994 serían superiores a los de 1993 en un 7,3% en términos corrientes, lo cual implica una variación real negativa debido a que el índice de inflación previsto es del 15%.

El mensaje del titular del Poder Ejecutivo que acompañó al proyecto de Presupuesto General de la Nación remitido al Congreso expresa en una parte que "la política económica del Gobierno descansa en la economía de mercado, con apoyo a los sectores sociales más carenciados y vulnerables. Estas acciones se dirigirán principalmente a las áreas de salud, educación, asistencia técnica y crediticia a los productores primarios y suministro de viviendas económicas". Paradójicamente, los números contenidos en los proyectos de presupuesto para los ministerios del sector social no parecen reflejar esta política.

La financiación del gasto y las inversiones públicas para 1994, tal como para 1993, dependerá en gran medida de los recursos externos; sólo se ha producido una modificación en la composición de dichos fondos, al aumentar la participación de los créditos externos y disminuir la que tenía desde su incorporación al presupuesto estatal las regalías de la Entidad Binacional Itaipú. Es así que el 28,7% de los ingresos públicos de 1994 deberán seguir proviniendo del exterior en ambos conceptos, mientras que en 1993 el aporte teórico de estos fondos es de 30%. Pero debe tenerse en cuenta la baja ejecución de ambos rubros; los royalties de Itaipú estarían logrados a fin de 1993 en no más del 40% y los créditos externos en no más del 10%. El cambio introducido es el siguiente: en 1993 los royalties deberían aportar el 20,7% del total de los recursos públicos y los créditos extranjeros el 11,3% del total.

En cuanto al principal instrumento de financiamiento total, los impuestos, el incremento previsto representa una suma equivalente a un mes y medio de recaudación promedio proyectado para 1994. La participación de estos recursos en el total del sector público aumenta de 61,6% en 1993 a 65,2% en 1994. Este incremento compensa la pequeña disminución de los recursos externos, especialmente los royalties. Las variantes en la recaudación tributaria para 1994 se centrarán en la incorporación de un impuesto más rendidor: el impuesto a la renta de actividades agropecuarias en sustitución del impuesto a la comercialización interna del ganado vacuno; otro cambio se estaría dando en los ingresos aduaneros. Para lograr este cambio el Ministerio de Hacienda apuesta a un control más estricto de las transacciones internacionales y un saneamiento moral de la plantilla adscrita a las dependencias aduaneras.

Por otra parte, se desconoce, hasta el momento de la redacción de este reporte, si se aumentarán las tarifas de los servicios públicos, a pesar de que todas las empresas estatales proveedoras de los mismos han solicitado fuertes reajustes de las tarifas para cubrir el déficit que enfrentan actualmente. Lo que si se prevé para el año 1994 es la continuación de la política de privatización de los entes públicos deficitarios, lo cual podría acarrear problemas sociales muy serios.

En cuanto al marco internacional para 1994, el ingreso del Paraguay en 1993 al Acuerdo General de Libre Comercio (GATT) y la teórica puesta en marcha del MERCOSUR en 1995 (aunque se cree que el Paraguay podría solicitar el retraso de la puesta en marcha del MERCOSUR) plantean serias dudas sobre los beneficios reales que puede obtener el país de los mismos.

Entidades financieras como el BID y el Banco Mundial han prometido paquetes de préstamos con un monto de más de US$700 millones para impulsar el desarrollo del Paraguay; ese dinero se utilizaría para diversos programas como la reforma administrativa y financiera del Estado (cuyo aceleramiento fue recomendado por el propio BID), numerosas obras viales, el mejoramiento y diversificación de la producción agrícola, el apoyo a las microempresas, la educación, la construcción de viviendas, el saneamiento básico y la protección del medio ambiente (el BID facilitaría US$29 millones para el Programa Ambiental Nacional y el Banco Mundial unos US$17 millones para la ampliación de la red cloacal). Se espera, por tanto, que los gastos de inversión se priorizen con los préstamos externos, asumiendo una contraparte local del orden del 33%.

La baja inversión en el sector público, estimada globalmente entre 6% y 8% para 1993, y el sostenido crecimiento de las gastos de sueldos (se prevé un aumento del 7,5% del salario de los funcionarios públicos a partir del segundo semestre de 1994), transferencias y servicios, los que llevarían en conjunto alrededor del 90% del total del presupuesto, serán de nuevo la base de la estructura presupuestaria para 1994, de acuerdo al Ministerio de Hacienda. Al enorme gasto de la burocracia pública deben sumarse los pagos de la deuda externa de las instituciones del Gobierno.

En síntesis, la estructura presupuestaria prevista, aunque aun no aprobada a la fecha de redacción de este reporte, para el año 1994 deja un margen muy pequeño para los gastos de construcción y conservación de infraestructura física, como tramos ruteros, hospitales y centros de salud, escuelas y colegios, telecomunicaciones y puentes, entre otros. Sin duda alguna, ello conspiraría fuertemente contra la potenciación de la generación de puestos de trabajo y contra la ampliación de los servicios públicos a la sociedad, favoreciendo, en cambio, el aumento del gran déficit social actualmente existente en todo el país.

1.5 Deuda externa

El Club de París se creó en el año 1956 a pedido de la República Argentina, la cual propuso que la serie de negociaciones bilaterales, necesarias para reescalonar su deuda externa, tuviera lugar dentro de un marco multilateral. Desde entonces constituye el mecanismo normal por el cual representantes gubernamentales de países deudores y acreedores acuerdan la reprogramación del servicio de la deuda externa.

Durante el período 1970-1975, los préstamos al Paraguay del Club de París constituían recursos financieros complementarios de los fondos proporcionados fundamentalmente por los organismos multilaterales. En efecto, durante ese período, los empréstitos otorgados por los acreedores del Club de París representaron entre el 23% y el 26% del stock total de la deuda externa paraguaya. Los principales acreedores fueron los gobiernos de Estados Unidos de América, España y Alemania.

En el período 1976-1985 se mantiene la participación porcentual del Club de París en la estructura de la deuda externa del país. Sin embargo, cobran relevancia los préstamos concedidos por la banca comercial internacional y por el Banco do Brasil-Cacex. No obstante, en términos absolutos, se incrementan los préstamos de los Estados Unidos de América y de España. Además, aparecen otros acreedores como Francia (préstamo comercial con garantía de COFACE para la construcción de la planta de la Industria Nacional del Cemento), Holanda (equipamiento del Aeropuerto Internacional de Asunción) y el gobierno de Sudáfrica.

La deuda con el Club de París ha acompañado el acelerado crecimiento del endeudamiento externo durante el lapso 1985-1989; incluso, se incrementó su participación porcentual en el stock total de la deuda externa, representando el 23% y el 37% del total en 1985 y 1989, respectivamente. Dicho comportamiento se debió a los importantes préstamos concedidos por los gobiernos de Japón, Francia y Alemania para financiar la construcción y rehabilitación de rutas, energía eléctrica, agua corriente y telecomunicaciones, así como la construcción y equipamiento de empresas públicas. Por otro lado, comienzan a presionar sobre los saldos los intereses vencidos e impagos, especialmente durante el período 1989-1991. Un segmento significativo de la deuda con el Club de París está constituido por préstamos no concesionales; al producirse la mora, estos empréstitos se volvieron onerosos por su alta tasa de interés punitoria.

A raíz del incumplimiento de las obligaciones de la deuda externa en los últimos años, el Paraguay ha recibido escasos recursos financieros crediticios del Club de París. Sólo los gobiernos de Japón y Alemania no interrumpieron los desembolsos; no obstante, esos acreedores han limitado su asistencia financiera al país. Debido a ello, a mediados de 1992, el Gobierno Central inició el proceso de reembolso de atrasos, que culminó con la virtual eliminación de la mora con este grupo de acreedores. A fines de 1992, no se habían logrado acuerdos de pago solamente con los gobiernos de Holanda y Bélgica. Con la cancelación de las obligaciones vencidas e impagas y el compromiso asumido de cumplir regularmente con el servicio de la deuda, se espera un mayor flujo de recursos financieros, crediticios y no crediticios, los que revertirán las transferencias negativas de recursos al exterior, posibilitarán resultados positivos en la balanza de pagos y, por ende, el fortalecimiento de las reservas monetarias internacionales.

La liquidación de los atrasos en 1992 permitió devolver la credibilidad de los organismos y gobiernos extranjeros hacia la política financiera del Paraguay, especialmente en lo que respecta a la concesión de futuros créditos. La deuda externa paraguaya cayó de US$2076 millones en 1989 a US$1249 millones en 1992 (40% menos), quedando de la siguiente manera: con organismos multilaterales de crédito (BID, FONPLATA, OPEP), US$633,2 millones (51%); con el Club de París, US$589,7 millones (47%); y con la banca comercial, US$26 millones (2%).

La nueva administración, que tomó las riendas del país el 15 de agosto de 1993, recibió del gobierno anterior la liquidación del 95% de los atrasos en la deuda pública con el Club de París, organismos multilaterales de crédito y banca comercial externa, con el pago de US$827 millones entre 1989 y 1992. Debido a que los escuálidos ingresos del fisco no cubrían ni siquiera los gastos de la administración central del país, se decidió utilizar los dólares de la reserva monetaria depositada en el Banco Central del Paraguay para pagar los atrasos acumulados. Sin embargo, debido a que ciertas empresas públicas como la Corporación de Obras Sanitarias (CORPOSANA), la Flota Mercante del Estado (FLOMERES), la Administración Nacional de Electricidad (ANDE) y la Administración Nacional de Telecomunicaciones (ANTELCO), no realizaron los desembolsos contractuales correspondientes a 1993, para lo cual se renegoció casi la totalidad de los compromisos externos, la mora acumulada en el primer semestre de este año llega a US$363 millones.

1.6 Deuda interna

La mayor porción de los más de 1 billón 431.882 millones de guaraníes que el sector público, conformado por las instituciones del Gobierno Central, las municipalidades, las empresas públicas y las entidades descentralizadas del Estado, debía, a principios de 1993, al Banco Central del Paraguay es "virtualmente impagable", según los técnicos del Ministerio de Hacienda. Según el Banco Central del Paraguay, esa suma llegó, al 30 de junio de 1993, a 1 billón 506.044 millones de guaraníes, de los cuales 1 billón 355.440 millones de guaraníes corresponden al sector público no financiero (Gobierno Central, entidades descentralizadas, municipalidades y empresas públicas del Estado), mientras que la suma restante pertenece al sector público financiero (compuesto por entidades tales como el Banco Nacional de Fomento, el Crédito Agrícola de Habilitación, el Banco Nacional de Trabajadores, el Consejo Nacional de la Vivienda, el Instituto de Bienestar Rural, entre otras).

La posición asumida por el Ministerio de Hacienda se basa, además del elevado déficit fiscal con relación a lo presupuestado y de las dificultades por las que atraviesan las finanzas públicas para hacer frente a erogaciones, en que se constató que la mayor parte de los créditos otorgados no contaban con ningún tipo de documentación, ya que, aparentemente, fueron concedidos por medio de simples llamadas telefónicas hechas durante el gobierno del general Stroessner. Otro de los argumentos utilizados por dicho ministerio es que la reserva monetaria depositada en el Banco Central del Paraguay no pertenece a esta institución sino a todo el país, por lo que el Gobierno Central puede utilizarla para solucionar necesidades urgentes, como lo fue en su momento la amortización de la deuda pública externa.

Del total adeudado por el sector público, el Ministerio de Hacienda sólo reconoce unos 807.000 millones de guaraníes, deuda contraída bajo el gobierno que administró el Paraguay desde el 3 de febrero de 1989 hasta el 15 de agosto de 1993, mientras que desconoce el saldo de 698.544 millones de guaraníes que corresponde al gobierno anterior. La deuda que será devuelta por el Ministerio de Hacienda fue conformada en los siguientes conceptos:

a) G125.300 millones, de los que se utilizaron hasta la fecha sólo G100.000 millones, contraídos en concepto de adelanto a corto plazo para liquidar los atrasos de la deuda pública externa; a mediados de agosto, previo a la asunción de la nueva administración del Gobierno Central, el Ministerio de Hacienda pagó al Banco Central del Paraguay G60.000 millones en concepto de amortización de esta deuda,

b) US$390 millones, prestados del Banco Central del Paraguay para liquidar los atrasos con el Club de París y la banca comercial en 1992, se pagaría a partir de 1994, a 10 años de plazo y tasa libre de interés.

La empresa del Estado que cuenta con la mayor deuda interna es la Industria Nacional del Cemento, con más del 18% del total adeudado por el sector público, debido a que fue la que tuvo la mayor cantidad de deuda externa regularizada en 1992. Las deudas del Ministerio de Obras Públicas y Comunicaciones y del Ministerio de Salud Pública y Bienestar Social fueron asumidas externamente y pagadas con emisión inorgánica por el Banco Central del Paraguay, bajo las órdenes del Ministerio de Hacienda. Las empresas públicas CORPOSANA, ANDE y ANTELCO, por su parte, tienen exención en el pago de sus respectivas deudas internas hasta el 1 de enero de 1994.

El Banco Central del Paraguay ha indicado que la abultada deuda interna está impidiendo el equilibrio del sistema financiero y que existe un montón de materias que son necesarias abordar, entre las que se destaca la regularización de la deuda pública interna dentro del marco de la reforma financiera, el mejoramiento de la información de la deuda pública y privada externa y la resolución del problema de los depósitos congelados de instituciones públicas. La actual administración del Gobierno Central no ha solicitado la condonación de la deuda interna y asegura que el pago de la misma se encuentra dentro del plan económico previsto para el año 1994.

Desafortunadamente, tanto para la deuda externa como para la deuda interna, se carece de información precisa sobre los sectores ambiente y salud en forma específica. No obstante, a efectos estimativos, se podría asimilar la deuda del Ministerio de Salud Pública y Bienestar Social como perteneciente totalmente al sector salud y la deuda de la Corporación de Obras Sanitarias como correspondiente al sector ambiente.

Finalmente, se debe aclarar que la mayor parte de los datos sobre la deuda externa e interna presentados en este trabajo tienen como fuente el Banco Central del Paraguay. Estos datos varían sustancialmente con los del Ministerio de Hacienda debido a la disparidad de criterios de ambas instituciones sobre la deuda externa e interna del país.


bbull.gif (150 bytes)  2. Políticas sobre Inversiones en Ambiente y Salud


La política sanitaria del Paraguay presenta semejanzas con la aplicada en otros países en desarrollo, sin que por ello estén ausentes algunos problemas propios de los países desarrollados. Sin duda alguna, la aplicación de mejores políticas sobre inversiones en ambiente y salud servirán para revertir las causas de los principales daños a la salud, tales como el deficiente saneamiento ambiental, el déficit de cobertura de servicios para grupos de población vulnerables (niños, madres, trabajadores, indígenas y ancianos), prácticas higiénicas inadecuadas, educación sanitaria de mínima trascendencia, escasa participación de la comunidad, viviendas inadecuadas e insuficientes, y déficit de recursos humanos, físicos y financieros.

2.1 Planificación de las inversiones

El ente rector de la planificación en el Paraguay es la Secretaría Técnica de Planificación de la Presidencia de la República (STP). La STP fue creada en el año 1962 y desde su inicio ha formulado planes globales, sectoriales y regionales de desarrollo así como otros informes de corto y mediano plazo, con el fin de analizar la situación económica y social del país, determinando sus principales tendencias y proponiendo a niveles superiores de decisión las acciones y políticas coherentes con los objetivos permanentes del desarrollo nacional.

La STP debe actuar como organismo coordinador y compatibilizador de los planes y programas institucionales y sectoriales, en ambos sentidos. Es decir, desde el nivel global hacia los órganos institucionales de planificación y viceversa, de modo a asegurar la coherencia necesaria entre los objetivos y las políticas, entre los fines y los medios disponibles.

La Secretaría Técnica de Planificación es por ende, en teoría, la institución pública encargada de ofrecer opciones fundamentadas para la política de inversión del Gobierno del Paraguay aunque, de hecho, esta función no es cumplida a cabalidad por diversos motivos, entre los cuales no dejan de tener importancia los de índole estrictamente político. De acuerdo al modelo establecido, las instituciones ejecutoras correspondientes (ej., los ministerios) deberían generar paquetes de proyectos para que la STP, de acuerdo a la política del Gobierno, brinde su parecer sobre los mismos.

En cuanto a la planificación sectorial, cada institución es responsable de formular, ejecutar y evaluar sus propios planes. En ese sentido, el MSPBS cuenta con un Gabinete Técnico de modo a extender su acción al ámbito sectorial en vinculación con la STP.

En la práctica, los presupuestos de las distintas instituciones públicas y de los entes descentralizados del Estado son elaborados inicialmente por cada uno de ellos y, previo a su tratamiento en el Parlamento Nacional, son ajustados por el Ministerio de Hacienda, con escasa participación de la STP. Sin embargo, a partir de 1994, es probable que el Parlamento modifique el intenso grado de intervención que posee actualmente el Ministerio de Hacienda, el que afecta, la más de las veces aparentemente de manera inconsulta, la política de los demás ministerios, particularmente los que atienden los sectores sociales. Además, se pondría en marcha la reforma financiera del Estado, actualmente en estudio, y se contaría con un sistema más moderno y eficiente de control presupuestario.

2.2 El sector ambiente

La política de inversiones en el sector ambiente se refleja en el nivel de cobertura de saneamiento básico en el Paraguay, el que sobresale por su situación deficitaria. A pesar de que las actuales estadísticas difieren de acuerdo a sus fuentes, se puede mencionar que las cifras demuestran que sólo alrededor del 27% de la población del país tiene acceso a agua potable de la Corporación de Obras Sanitarias (CORPOSANA) o del Servicio Nacional de Saneamiento Ambiental (SENASA). En cuanto a instalación de alcantarillado sanitario y cloacas para la eliminación de excretas, la situación es incluso peor, ya que la cobertura nacional alcanza sólo al 13,4% de la población. En lo que se refiere a desagüe pluvial, solamente Asunción, capital del país, cuenta con este servicio aunque la red cubre tan sólo un 7% de la ciudad. Estos porcentajes de cobertura están entre los más bajos del continente americano.

Una situación que habla muy poco a favor de la política del servicio de agua potable es que solamente la población de la ciudad de Asunción cuenta en su gran mayoría con el vital servicio. Un 86,1% de las viviendas de Asunción poseen conexión domiciliaria de agua potable, lo que indica un déficit de casi el 14%. Sin tener en cuenta las conexiones de la capital, se tiene que el resto del país servido con agua potable alcanza sólo al 17,9% de la población, lo que indica un déficit de 82,1%. En cuanto a la población rural, solamente el 6% de las comunidades con menos de 4000 habitantes tendría acceso a agua potable; el 75% de las familias rurales beben agua de pozos.

Si la cobertura del agua potable en el Paraguay es deficitaria, en materia de servicio de alcantarillado sanitario y disposición de excretas la situación es aun más alarmante. Solamente el 13,4% de la población tiene este servicio y tan sólo el 11, 6% de las viviendas del país está conectado a redes de alcantarillado sanitario y otros sistemas de disposición de excretas. En Asunción, la ciudad más importante del país, sólo el 68,2% de las viviendas está conectado a redes de alcantarillado. En el interior del país, la situación es francamente mala, ya que la cobertura de alcantarillado sanitario de los distintos departamentos oscila entre el 0,8% al 14,1% de las viviendas, pero la inmensa mayoría de los departamentos posee menos del 10% de cobertura. Solamente 6 ciudades del interior del país cuentan con un sistema de alcantarillado; en ninguna de estas localidades, las aguas negras son tratadas previo a su disposición final en algún curso de agua. En un muestreo realizado en 200 localidades del país por el Servicio Nacional de Saneamiento Ambiental en el año 1991, se comprobó que el 47% de las familias de las mismas poseía letrinas en condiciones sanitarias, 50% en condiciones deficientes y 3% no contaban con ellas.

En relación al servicio de recolección y disposición de residuos sólidos, tarea que corresponde a los distintos municipios del país, se carece de datos confiables sobre la cobertura a nivel nacional, aunque se puede señalar, sin temor a equivocaciones, que la misma es mínima. Solamente unos cuantos municipios paraguayos prestan a la fecha el servicio de recolección de desechos sólidos, siendo el método de disposición más frecuente el de vertido a cielo abierto. En Asunción, se estima que el servicio de recolección de residuos sólidos beneficia a aproximadamente el 70% de las viviendas de la ciudad. Por otro lado, se debe señalar que Asunción es el único municipio que ha realizado inversiones de importancia en la última década para mejorar su servicio de recolección y disposición de residuos sólidos. Se estima que en las ciudades con población mayor a 4000 habitantes el servicio de recolección de residuos sólidos oscila entre 7% y 82% de cobertura; sin embargo, las localidades con menos de 4000 habitantes no cuentan con este servicio.

El control de la contaminación ambiental es una cuestión relativamente nueva en el Paraguay. La institución responsable de realizar dicho control a nivel nacional es el SENASA. Aunque, teóricamente, los municipios tienen también autonomía sobre este tema, en general, carecen de recursos humanos y/o financieros para efectuar la tarea. Históricamente, se observa que las inversiones realizadas a nivel público para el control de la contaminación ambiental son prácticamente nulas; incluso en Asunción, CORPOSANA no posee una planta de tratamiento de efluentes cloacales, los que son vertidos, sin procesamiento alguno, a las aguas del río Paraguay.

2.3 El sector salud

El análisis de la política de inversiones en el tema de la salud en el Paraguay puede abordarse a partir de ciertos indicadores simples como tasa de mortalidad infantil, número de camas (de hospitales) o profesionales de la salud por habitante, expectativa de vida de la población, entre otros, o a partir de ciertos elementos que puedan reflejar las condiciones particulares del país, derivados de la densidad poblacional y distribución espacial de las actividades socioeconómicas.

Siguiendo el primer método, por tratarse de promedios nacionales, el Paraguay pareciera incluso estar en una mejor situación que la de otros países del mundo con niveles de ingreso similares, basándose estrictamente en los indicadores de salud antes mencionados. No obstante, la tasa de mortalidad materna sigue siendo una de las más altas de América Latina y se observan elevados y frecuentes casos de enfermedades características de países pobres como la disentería, la tuberculosis, enfermedades respiratorias contagiosas y parasitosis, en general.

Por otro lado, utilizando otras variables como acceso a un seguro médico, el panorama es más dramático aun. De acuerdo a los datos disponibles, apenas un 17% de las familias de todo el país tiene seguro médico, ya sea por medio de la seguridad social o de carácter privado; este porcentaje se reduce a sólo 2% para el estrato de las familias más pobres. Y conste que no se trata de un simple déficit de infraestructura, ya que, según datos del propio MSPBS, existe una sub-utilización de los recursos disponibles, demostradas por cifras tales como un 46% de ocupación de camas y 0,5 consultas médicas anuales por habitante.

A nivel nacional, la asistencia médico-hospitalaria estaría cubierta de la siguiente forma: 55% por el MSPBS, 15% por el Instituto de Previsión Social (IPS), 10% por las Fuerzas Armadas y la Policía y un 20% por el sector privado y el resto de las instituciones del sector público (tales como las universidades, los municipios y los entes descentralizados). Se estima que el IPS absorbe el 55% del presupuesto público y privado correspondiente a la salud para una cobertura de sólo el 15% de la población, mientras que el MSPBS, con el 35% del presupuesto de salud, cubre el 55% de la población. En cuanto a las camas hospitalarias, según datos del MSPBS, la Universidad Nacional de Asunción cuenta con el 20%, el IPS con el 21,3%, el MSPBS con el 35% y el resto pertenecen a las distintas instituciones públicas y privadas del país. El déficit de cobertura de salud alcanzaría aproximadamente al 40% de la población, fundamentalmente la de las áreas rurales y peri-urbanas.

Debido al déficit de atención a sus asegurados, la actual administración del IPS está ejecutando con el MSPBS un convenio de prestación de servicios. Dicho convenio consiste en atender en locales del Ministerio a asegurados del IPS, donde el ente no cuenta con un centro asistencial, y, viceversa, en locales del IPS se presta atención a pacientes cuya asistencia corresponde al MSPBS.

Como clara demostración de la baja inversión en los servicios de salud, se puede mencionar que el Paraguay gasta anualmente en salud unos US$54 por persona, aproximadamente la mitad del promedio anual de gasto a nivel mundial en dicho rubro, que es de aproximadamente US$100 por habitante. Otro aspecto crítico en el proceso de inversiones es la ausencia de una efectiva política nacional de salud y, consecuentemente, la carencia de coordinación entre las instituciones involucradas en el sector salud.

2.4 Planes de desarrollo y de inversión.4 Planes de desarrollo y de inversión.4 Planes de desarrollo y de inversión

En cuanto a la existencia de un Plan Nacional de Desarrollo, se debe señalar que la Constitución de 1992, en su artículo 117, menciona que "los planes nacionales de desarrollo serán indicativos para el sector privado, y de cumplimiento obligatorio para el sector público". A tal efecto, la Secretaría Técnica de Planificación ha presentado un plan para el período 1989-1993, el cual nunca fue oficialmente aprobado. El último plan oficialmente aprobado abarcó el período 1977-1981.

Obviamente, el comportamiento de las variables macroeconómicas está íntimamente ligado a los resultados que produciría la aplicación de la política económica contenida en cualquier estrategia general de desarrollo de un país. Así, entre las principales acciones que, según el actual Plan Nacional de Desarrollo propuesto, deberían tenerse en cuenta en los diferentes campos de la política económica y social se pueden mencionar las siguientes:

  • actualización permanente de las prioridades para la programación presupuestaria anual, relacionadas con programas y proyectos de apoyo a sectores productivos de bienes y servicios básicos, tales como energía, almacenamiento, etc.;

  • adecuación de la tasa de cambios y mayor asistencia técnica y financiera a los sectores productivos;

  • prosecución de los programas de colonización y reforma agraria en las nuevas zonas, y remodelación de la estructura parcelaria en las áreas de asentamiento antiguo;

  • fijación de tipos de interés realistas que estimulen la formación de ahorro y las inversiones;

  • fomento y promoción para las inversiones a ser localizadas en la Región Occidental;

  • establecimiento de topes de expansión de la emisión monetaria, en función al comportamiento real de la economía;

  • mayor control de precios de los artículos de primera necesidad;

  • revisión y ajuste de salarios reales, de modo a aumentar la capacidad de compra en el mercado interno e incentivar la demanda efectiva;

  • expansión razonable de servicios gubernamentales en las áreas de salud, educación y bienestar social.

El Paraguay tampoco posee un Programa Nacional de Inversiones aunque actualmente, la STP está elaborando uno, dentro del marco de una ayuda no reembolsable (Sub-Programa III, Sistematización de la Programación de Inversiones y Perfeccionamiento de Instrumentos para el Análisis de las Políticas Económicas, BID ATN/SF-3473, PNUD/OSP PAR 90/006) del Banco Interamericano de Desarrollo (BID).

2.4.1 Plan de desarrollo del sector ambiente

En cuanto al sector ambiente, el Consejo Nacional de Salud, a través de su Comité de Salud Ambiental, presentó en 1990 un documento de trabajo denominado "Propuestas para Acción en Salud Ambiental", el cual recomendaba la elaboración de un Plan Nacional de Salud Ambiental, "atendiendo a la realidad actual, compatibilizando con el Plan de Desarrollo del país y definiendo programas prioritarios". El Plan de Salud Ambiental no ha sido elaborado hasta la fecha.

No obstante, ciertas instituciones públicas vinculadas con el sector ambiente poseen sus propios planes operativos, elaborados en forma individual, sin coordinación a nivel regional o nacional. Así, la CORPOSANA cuenta con un Plan Director para el Abastecimiento de Agua Potable (que satisfacería las necesidades del área de cobertura hasta el año 2010) y un Plan Maestro de Alcantarillado Sanitario, ambos para Asunción y parte de su área metropolitana, y el SENASA cuenta con un programa de provisión de agua potable (Programa Agua del Cielo) a las comunidades rurales que cuenta con un fondo de US$23.000.000 financiado por el Banco Mundial. Por su parte, el MAG por medio de un préstamo no reembolsable de la Agencia para el Desarrollo Internacional (USAID) está elaborando un Plan de Ordenamiento Ambiental para la Bahía de Asunción y para la Cuenca del Lago Ypacaraí y, con financiamiento del Banco Interamericano de Desarrollo, encarará el Plan Ambiental Nacional, con énfasis en el aspecto ecológico y en el uso de la tierra. Además, con el apoyo de la Agencia de Cooperación Internacional del Japón (JICA) se está desarrollando actualmente un Plan Maestro para el Manejo de Residuos Sólidos para el Área Metropolitana de Asunción, que abarcará los años 1994 al 2006. Planes adicionales para el sector ambiente están previstos para el próximo año, pero aún están sujetos a la aprobación de su correspondiente financiación.

2.4.2 Plan de desarrollo del sector salud

En relación a un Plan de Desarrollo Sectorial en Salud, en agosto de 1990, el Consejo Nacional de Salud, establecido por el Código Sanitario vigente y compuesto por representantes de todas las entidades públicas y privadas del país vinculadas con dicho sector, teniendo en cuenta la propuesta de una Comisión Especial para Definición de la Política Nacional de Salud, y con base en el Plan Sectorial Estratégico de Salud/1990, elaborado por el MSPBS con la asesoría de la OPS/OMS, formuló y aprobó lineamientos doctrinarios y programáticos como Política Nacional de Salud, la cual definió áreas prioritarias tanto en salud como en bienestar social y recomendó la elaboración de un Plan Nacional de Salud que se sustente en los enunciados de esa política y en el apoyo del Consejo Nacional de Salud.

En consonancia con las premisas básicas de la Política Nacional de Salud, aprobada el 12 de diciembre de 1990 con el consenso y aceptación de todas las instituciones que conforman el sector salud, se formuló el Plan Nacional de Salud 1991-1993, el cual fue aprobado en reunión del Consejo Nacional de Salud, realizada el 24 de setiembre de 1991. Dicho plan contempla tres fases de planeamiento:

  • apertura programática sectorial: donde se establecen los objetivos, define el marco conceptual, delimita las áreas de acción y enuncia las estrategias;

  • elaboración de los componentes programáticos: para la especificación de las actividades sectoriales concretas según área de acción, y

  • apertura programática institucional: considera los objetivos, metas y actividades a ser cumplidas anualmente por las instituciones, según los lineamientos conceptuales y programáticos expuestos en la apertura sectorial; su formulación corresponde a cada una de las instituciones del sector.

Es esta última fase, quizás la más importante del Plan Nacional de Salud, la que no fue cumplida a cabalidad; solamente el MSPBS elaboró un Plan Operativo 1991-1993 para el sector salud, cuyos efectos reales no fueron del todo satisfactorios por la escasez de recursos económicos asignados a dicha secretaría de Estado. Por lo tanto, se puede concluir que el Plan Nacional de Salud pasó a convertirse en un simple documento escrito, de escasa utilidad práctica.

Cabe señalar que los anteriores Planes Nacionales de Salud (1976-1980, 1981-1982, 1983-1988 y 1989-1991) daban prioridad al aumento de la capacidad instalada, generando proyectos de inversión para la construcción, remodelación y equipamiento de establecimientos y para la formación de recursos humanos a fin de extender aceleradamente la cobertura de servicios de salud. El Plan de Salud Estratégico formulado a principios de 1990 y el Plan de Acciones Inmediatas en Salud (PAIS) fueron los documentos que sirvieron como marco de referencia para orientar las acciones de salud del MSPBS durante esos períodos de tiempo.

2.5 Legislación actual relevante

Existe en el Paraguay una profusión de diferentes leyes y reglamentos relativos al medio ambiente y a la salud humana, que en conjunto forman un cuerpo legal poco coherente. Esto se debe, en gran medida, a la manera en que estas leyes fueron aprobadas, en respuesta a necesidades puntuales, principalmente para evitar conflictos entre los usuarios de los recursos del país. Sin embargo, existe una jerarquía que no da lugar a ambiguedades entre las leyes, estando en primer lugar la Constitución Nacional, luego los Tratados Internacionales ratificados por el Paraguay, las leyes aprobadas por el Congreso y los códigos especializados -como el Código Rural y el Código Sanitario. Las ordenanzas municipales, las decisiones judiciales y otras reglamentaciones completan el listado jerárquico.

El proceso de aprobación de leyes en Paraguay es realizado por medio del Congreso, ya que se trata de un sistema republicano con separación de poderes. El cumplimiento de la ley es controlado por el Poder Ejecutivo, sus Ministerios y organizaciones especiales. Las decisiones judiciales entran en juego para solucionar los potenciales conflictos que puedan aparecer.

2.5.1 Legislación del sector ambiente

En general, el control del cumplimiento de las leyes ambientales es efectuado en muy raras ocasiones en el Paraguay, debido fundamentalmente a la ausencia de recursos para realizar dicho control. No existen muchas penalidades específicas (ni civil ni criminal) por daños al medio ambiente, exceptuando algunas leyes muy particulares como la que prohíbe la importación de residuos tóxicos; pero, por analogía con otras normas legales, la penalidad podría incluir multas o compensación por daños y perjuicios. Por esa razón, en situaciones de conflicto entre intereses dispares, la ley se aplica en una modalidad de estudio de caso por caso.

La Constitución del Paraguay, sancionada en 1992, se refiere al medio ambiente en los siguientes artículos:

De la calidad de vida. Artículo 6. "La calidad de vida será promovida por el Estado mediante planes y políticas que reconozcan factores condicionantes, tales como la extrema pobreza y los impedimentos de la discapacidad o de la edad.

El Estado también fomentará la investigación de los factores de población y sus vínculos con el desarrollo económico social, con la preservación del ambiente y con la calidad de vida de los habitantes".

Del ambiente. Artículo 7. "Toda persona tiene derecho a habitar en un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. Constituyen objetivos prioritarios de interés social la preservación, la conservación, la recomposición y el mejoramiento del ambiente así como su conciliación con el desarrollo humano integral. Estos propósitos orientarán la legislación y la política gubernamental".

De la protección ambiental. Artículo 8. "Las actividades susceptibles de producir alteración ambiental serán reguladas por la ley. Asimismo, ésta podrá restringir o prohibir aquellas que califique peligrosas.

Se prohíbe la fabricación, el montaje, la importación, la comercialización, la posesión o el uso de armas nucleares, químicas y biológicas, así como la introducción al país de residuos tóxicos. La ley podrá extender esta prohibición a otros elementos peligrosos; asimismo, regulará el tráfico de recursos genéticos y de su tecnología, precautelando los intereses nacionales.

El delito ecológico será definido y sancionado por la ley. Todo daño al ambiente importará la obligación de recomponer e indemnizar".

Del derecho a la defensa de los intereses difusos. Artículo 38. "Toda persona tiene derecho, individual o colectivamente, a reclamar a las autoridades públicas medidas para la defensa del ambiente, de la integridad del hábitat, de la salubridad pública, del acervo cultural nacional, de los intereses del consumidor y de otros que por su naturaleza jurídica pertenezcan a la comunidad y hagan relación con la calidad de vida y con el patrimonio colectivo".

De la educación y la asistencia. Artículo 66. "El Estado respetará las peculiaridades culturales de los pueblos indígenas, especialmente en lo relativo a la educación formal. Se atenderá, además, a su defensa contra la regresión demográfica, la depredación de su hábitat, la contaminación ambiental, la explotación económica y la alienación cultural".

Del dominio del estado. Artículo 112. "Corresponde al Estado el dominio de los hidrocarburos, minerales sólidos, líquidos y gaseosos que se encuentren en estado natural en el territorio de la República, con excepción de las sustancias pétreas, terrosas y calcáreas.

El Estado podrá otorgar concesiones a personas o empresas públicas o privadas, mixtas, nacionales o extranjeras, para la prospección, la exploración, la investigación, el cateo o la explotación de yacimientos, por tiempo limitado.

La ley regulará el régimen económico que contemple los intereses del Estado, los de los concesionarios y los de los propietarios que pudieran resultar afectados".

De la política económica y de la promoción del desarrollo. Artículo 176. "La política económica tendrá como fines, fundamentalmente, la promoción del desarrollo económico, social y cultural.

El Estado promoverá el desarrollo económico mediante la utilización racional de los recursos disponibles, con el objeto de impulsar un crecimiento ordenado y sostenido de la economía, de crear nuevas fuentes de trabajo y de riqueza, de acrecentar el patrimonio nacional y de asegurar el bienestar de la población. El desarrollo se fomentará con programas globales que coordinen y orienten la actividad económica nacional".

El Código Sanitario, aprobado por Ley No. 836 del año 1980, se refiere a la contaminación ambiental en sus artículos 66, 67, 68 y 82. El Código define además al MSPBS como la institución estatal que establecerá la tolerancia de los límites de las emisiones o disposiciones de contaminantes del aire, del agua y del suelo. La Ley No. 836/80 se refiere también al uso del agua en sus artículos 69, 80, 81 y 83 y a la polución sonora en sus artículos 128, 129 y 130.

El Código Sanitario reglamenta que el MSPBS está facultado para establecer las normas a que deben ajustarse las actividades laborales, industriales, comerciales y de transporte, para promover programas encaminados a la prevención y control de la contaminación y polución ambiental, para disponer medidas para su preservación, y para realizar controles periódicos del medio a fin de detectar el eventual deterioro de la atmósfera, el suelo, las aguas y los alimentos. Con la finalidad de regular esas funciones, en forma muy general, dedica capítulos específicos a:

-  agua para el consumo humano y recreación;
- alcantarillado y desechos industriales;
- salud ocupacional y del medio laboral;
- higiene en la vía pública;
- edificios, viviendas y urbanizaciones;
- establecimientos abiertos al público;
- campamentos, fincas rurales y peregrinaciones;
- asentamientos humanos;
- insectos, roedores y otros vectores de enfermedades;
- defensa ambiental en los parques nacionales;
- disposición de cadáveres en cementerios;
- ruidos, sonidos y vibraciones que pueden dañar la salud; y
- publicación de los servIcios y productos relacionados con la salud.

La Ley Orgánica Municipal No. 1294/87 establece la competencia de los municipios en el control de la contaminación ambiental, especificando en sus artículos 18 y 63 la obligación de los municipios de establecer servicios para el manejo de residuos sólidos.

2.5.2 Legislación del sector salud

La salud está también contemplada en Constitución Nacional de 1992, refiriéndose al derecho a la salud, al sistema nacional de salud, al régimen de bienestar social, al narcotráfico la drogadicción y la rehabilitación, y al control de calidad de productos en los artículos 68, 69, 70, 71 y 72, respectivamente.

Del derecho a la salud. Artículo 68. "El Estado protegerá y promoverá la salud como derecho fundamental de la persona y en interés de la comunidad. Nadie será privado de asistencia pública para prevenir o tratar enfermedades, pestes o plagas, y de socorro en los casos de catástrofes y de accidentes.

Toda persona está obligada a someterse a las medidas sanitarias que establezca la ley, dentro del respeto a la dignidad humana".

Del Sistema Nacional de Salud. Artículo 69. "Se promoverá un sistema nacional de salud que ejecute acciones sanitarias integradas, con políticas que posibiliten la concertación, la coordinación y la complementación de programas y recursos del sector público y privado".

Del régimen de bienestar social. Artículo 70. "La ley establecerá programas de bienestar social mediante estrategias basadas en la educación sanitaria y en la participación comunitaria".

Del narcotráfico, de la drogadicción y de la rehabilitación. Artículo 71. "El Estado reprimirá la producción y el tráfico ilícitos de las sustancias estupefacientes y demás drogas peligrosas, así como los actos destinados a la legitimación del dinero proveniente de tales actividades. Igualmente combatirá el consumo ilícito de dichas drogas. La ley reglamentará la producción y el uso medicinal de las mismas.

Se establecerán programas de educación preventiva y de rehabilitación de los adictos, con la participación de organizaciones privadas".

Del control de calidad. Artículo 72. "El Estado velará por el control de la calidad de los productos alimenticios, químicos, farmacéuticos y biológicos, en las etapas de producción, importación y comercialización. Asimismo, facilitará el acceso de sectores de escasos recursos a los medicamentos considerados esenciales".

Por otra parte, el Código Sanitario implementa jurídicamente la política del Gobierno en materia de salud, regulando las funciones del Estado y de las personas físicas y jurídicas en lo relativo al cuidado integral de la salud del pueblo y a los derechos y obligaciones.

El artículo 2 del Código Sanitario define que el sector salud está integrado por todas las instituciones públicas y privadas que tienen relación con la salud de la población, por su acción directa o indirecta, asignándole en esta forma un amplio ámbito de acción funcional e institucional.

Los artículos 3, 4, 5, 6 y 7 establecen el rol rector del MSPBS en materia de salud, al reconocerlo como la más alta dependencia del Estado competente en ese campo, al investirlo de autoridad con la responsabilidad y atribuciones de cumplir las disposiciones en el Código y su reglamentación, y al asignarle, entre otras, las funciones de aprobar, coordinar y controlar los planes, programas y actividades de salud y bienestar social de la nación, y dentro del marco de las políticas y estrategias globales de desarrollo económico y social.

Para facilitar el ejercicio de este rol rector y de coordinación sectorial, el artículo 12 faculta al Poder Ejecutivo a disponer el funcionamiento de un Consejo Nacional de Salud, mediante la integración de los distintos componentes del sector salud para racionalizar los recursos, reducir los costos y evitar la superposición o dispersión de esfuerzos.

En caso de epidemias o catástrofes, el artículo 13 faculta al Poder Ejecutivo a declarar en estado de emergencia sanitaria la totalidad o parte afectada del territorio nacional, estableciendo las medidas procedentes, pudiendo exigir acciones específicas extraordinarias a las instituciones públicas y privadas, así como a la población en general.

En cuanto a la salud de las personas, el Código Sanitario establece que la salud del grupo familiar es un derecho irrenunciable que se le reconoce a todos los habitantes del país, y que el estado promoverá y realizará las acciones necesarias en favor de la salud familiar. Igualmente estipula que las personas por nacer tienen derecho a ser protegidas por el Estado, en su vida y en su salud, desde su concepción. Agrega que, durante la gestación, la protección de la salud comprenderá a la madre y al ser en gestación como unidad biológica. Asigna a los progenitores la obligación y el derecho de cuidar su salud y la de sus hijos desde el inicio de la gestación, y al Estado el deber de proteger y asistir sanitariamente al niño desde su concepción hasta la mayoría de edad.

El Código Sanitario establece también que el MSPBS autorizará y coordinará las acciones de las instituciones públicas y privadas para proporcionar atención a los incapacitados físicos, mentales y sociales, y que programará y ejecutará acciones relativas a la salud y el bienestar de los ancianos a fin de proporcionarles un sistema de vida adecuado a sus necesidades.

En relación a las enfermedades transmisibles, de acuerdo al Código Sanitario, el MSPBS está facultado para arbitrar las medidas requeridas para eliminar o disminuir los riesgos de enfermedades transmisibles, mediante acciones preventivas, curativas y rehabilitadoras que tiendan a elevar el nivel inmunitario de las personas y combatir las fuentes de infección, pudiendo ser sometidos a aislamiento, observación o vigilancia las personas que padezcan de enfermedades transmisibles, los portadores y contactos, estando facultado para declarar obligatorio el uso de métodos o productos preventivos, y teniendo atribuciones para disponer la inspección médica de cualquier persona sospechosa de padecer de enfermedad transmisible para su diagnóstico, tratamiento y la adopción de medidas preventivas tendientes a evitar la propagación del mal.

Igualmente el Código Sanitario regula otras acciones sobre la salud de las personas, incluyendo la atención médica y odontológica, el control o erradicación de las enfermedades endémicas, las enfermedades crónicas, los daños por accidentes, la salud mental, la salud deportiva, la rehabilitación y el control de la salud de las personas. En lo referente a las acciones de apoyo para la salud, el Código Sanitario regula en forma general, entre otras, las siguientes áreas de acción:

× investigación para la salud;
× estadísticas vitales y sanitarias;
× educación para la salud y participación comunitaria;
× recursos humanos;
× establecimientos de salud;
× medicamentos;
× aparatos, instrumentales y equipos médicos, odontológicos y  laboratoriales;
× bienestar social; y
× relaciones internacionales en materia de salud.

El Código Sanitario incluye otras materias como las infracciones, sanciones, procedimientos y prescripciones. A pesar de servir de marco legal para dinamizar el desarrollo de la salud, su reglamentación no está completamente desarrollada, lo cual contribuye a dificultar su aplicación. Por eso, es vital reglamentarlo pronta y adecuadamente.

Otros instrumentos jurídicos relevantes desde el punto de vista sanitario son los siguientes:

× el Decreto-Ley No. 2000, de junio de 1936, que crea el Ministerio de Salud y le define su misión;

× el Decreto-Ley No. 2001, de junio de 1936, que establece la Ley Orgánica de Salud Pública para el funcionamiento del Ministerio, y que establece sus atribuciones y funciones;

× La Ley No. 18071, de febrero de 1943 y sus modificaciones, que crea el IPS;

× la Resolución S.G. No. 191, de agosto de 1956, que reglamenta la organización, funcionamiento y planes de trabajo de la División de Bienestar Social del Ministerio de Salud;

× la Resolución S.G. No. 132, de mayo de 1957, que detalla las funciones de la Dirección General de Salud como dependencia directa del Ministro;

× la Resolución S.G. No. 183, de agosto de 1957, que aprueba el Reglamento y Funcionamiento de Puestos Sanitarios del MSPBS;

× la Ley No. 458, de septiembre de 1957, que crea el Servicio Nacional de Erradicación del Paludismo (SENEPA), dependiente del MSPBS;

× la Resolución S.G. No. 21, de marzo de 1961, que aprueba el proyecto de funcionamiento de hospitales, sanatorios, clínicas, consultorios médicos privados y otras instituciones médicas;

× la Ley No. 369, de diciembre de 1972, que crea el Servicio Nacional de Saneamiento Ambiental, dependiente del MSPBS;

× la Ley No. 357, de septiembre de 1972, que reprime el tráfico ilícito de estupefacientes, drogas peligrosas y otros delitos afines, y establece medidas para la recuperación de los toxicómanos;

× el Decreto No. 8910, de septiembre de 1979, que reglamenta la creación y funciones de las Juntas de Saneamiento;

× la Ley No. 831, de noviembre de 1980, que crea el Centro Médico Nacional;

× la Resolución S.G. No. 88, de agosto de 1981, que determina las dependencias del MSPBS ante las cuales se tramitarán los asuntos relacionados con el Código Sanitario.

Además de las disposiciones legales citadas anteriormente, que por otro lado se consideran como las principales, existen otras leyes, decretos, resoluciones, reglamentos y otros instrumentos administrativos que regulan el funcionamiento del sistema nacional de salud y sus elementos, pero al carecerse de una compilación, compatibilización y difusión adecuada, no se favorece su cumplimiento.

2.5.3 Legislación sobre inversiones

En cuanto a la legislación sobre inversiones, la Constitución Nacional regula el presupuesto del Gobierno Central.

Del presupuesto general de la nación. Artículo 216. "El proyecto de Ley del Presupuesto General de la Nación será presentado anualmente por el Poder Ejecutivo, a más tardar el primero de setiembre, y su consideración por el Congreso tendrá prioridad absoluta. Se integrará una comisión bicameral la cual, recibido el proyecto, lo estudiará y presentará dictamen a sus respectivas Cámaras en un plazo no mayor de sesenta días corridos. Recibidos los dictámenes, la Cámara de Diputados se avocará al estudio del proyecto en sesiones plenarias, y deberá despacharlo en un plazo no mayor de quince días corridos. La Cámara de Senadores dispondrá de igual plazo para el estudio del proyecto, con las modificaciones introducidas por la Cámara de Diputados, y, si las aprobase, el mismo quedará sancionado. En caso contrario, el proyecto volverá con las objeciones a la otra Cámara, la cual se expedirá dentro del plazo de diez días corridos, exclusivamente sobre los puntos discrepantes del Senado, procediéndose en la forma prevista en el artículo 207, incisos 1), 2) y 3), siempre dentro del plazo de diez días corridos.

Todos los plazos establecidos en este artículo son perentorios, y la falta de despacho dentro de dichos plazos se entenderá como aprobación. Las Cámaras podrán rechazar totalmente el proyecto presentado a su estudio por el Poder Ejecutivo, sólo por mayoría absoluta de dos tercios en cada una de ellas".

De la vigencia del presupuesto. Artículo 217. "Si el Poder Ejecutivo, por cualquier razón, no hubiese presentado al Poder Legislativo el proyecto de Presupuesto General de la Nación dentro de los plazos establecidos, o el mismo fuera rechazado conforme con el artículo anterior, seguirá vigente el Presupuesto del ejercicio fiscal en curso".

La entidad encargada de la promoción de las inversiones y exportaciones del país es ProParaguay, organismo que depende del MIC y del Ministerio de Relaciones Exteriores (MRE). Su objetivo básico es el de atraer hacia el Paraguay la inversión de capital extranjero y aumentar el volumen de exportación de los productos nacionales no tradicionales.

La Ley No. 60/90 establece el régimen de incentivos fiscales para la inversión de capital privado nacional y extranjero. Por medio del Decreto del Poder Ejecutivo No. 23069 de 1993 se reglamentan las prestaciones de servicios que tienen derecho a los beneficios de esta ley, citándose entre ellas: construcciones, transportes, almacenamiento y depósito, investigación científica, salud, radio, televisión y prensa escrita, y telefonía rural o urbana. La aprobación y ejecución de esta ley está a cargo del MIC, salvo en lo que atañe a aspectos tributarios, lo que corresponde al MH. Los proyectos de inversión son sometidos a la aprobación del Consejo de Inversiones, del MIC; los mismos deben contar con una evaluación de impacto ambiental, cuya reglamentación está siendo elaborada actualmente. En general, esta ley y otras anteriores, que fomentaban igualmente las inversiones, han sido relativamente exitosas debido a las ventajas de orden fiscal que ofrecen. Como ejemplo, se puede mencionar que en el período 1989-1992 se aprobaron 1429 proyectos de inversión que generaron 37.662 empleos, siendo el monto de inversión paraguaya de G915.691 millones y el monto de inversión extranjera de G376.428 millones.


bbull.gif (150 bytes)  3. Identificación y Caraterización de los Principales Actores Involucrados en los Procesos  de  Inversión  y sus Interrelaciones 

  
En este capítulo se identifican y caracterizan las instituciones relevantes en el proceso de inversión en los sectores ambiente y salud del Paraguay, buscando conocer su participación en dicho proceso y las interrelaciones de las mismas.

En términos generales, se puede aseverar que en el Paraguay tanto las instituciones del sector salud como las del sector ambiente realizan su tarea en forma casi totalmente individual, y, la más de las veces, sin planificar ni coordinar sus acciones.

 3.1 El sector ambiente

En asuntos ambientales, existe en el Paraguay un número de agencias gubernamentales encargadas de ejecutar las leyes nacionales. Los organismos nacionales urbanos están en primer lugar; es decir, las municipalidades y la Corporación de Obras Sanitarias, que es la proveedora estatal de los servicios de agua potable y de alcantarillado para las ciudades de más de 4000 habitantes. Los organismos rurales comprenden básicamente el Servicio Nacional de Saneamiento Ambiental, que es parte del MSPBS, y el Ministerio de Agricultura y Ganadería (MAG) que se ocupa más bien de la conservación de los recursos naturales.

La Cámara de Diputados del Parlamento Nacional cuenta con una Comisión de Ecología, Recursos Naturales y Medio Ambiente, mientras que la Cámara de Senadores cuenta con una Comisión de Energía, Recursos Naturales y Ecología; ambas comisiones se rigen por un reglamento interno y tienen como objetivo analizar, investigar y elaborar un dictamen previo para su posterior tratamiento sobre tablas, de los anteproyectos de leyes relacionados con los temas de su competencia.

Por otra parte, la Comisión Nacional de Defensa de los Recursos Naturales (CNDRN) es un organismo técnico, asesor del Congreso Nacional, creado por la Ley No. 40/90 con los objetivos de defender los ecosistemas y velar por la preservación del medio ambiente sustentado por normas legales, orientando y coordinando la acción de los organismos, tanto públicos como privados, que tengan participación en actividades ambientalistas a nivel nacional e internacional. La CNDRN está integrada por dos senadores y dos diputados, y un representante de cada uno de los siguientes Ministerios: del Interior, de Defensa Nacional, de Salud Pública y Bienestar Social, de Agricultura y Ganadería, de Educación y Culto, de Industria y Comercio, además de por representantes de la Facultad de Agronomía y Veterinaria, de la Secretaría Técnica de Planificación, del Instituto de Desarrollo Municipal, de la Asociación Rural del Paraguay, de la Unión Industrial Paraguaya, de las Cooperativas Agrícolas del país y de las Organizaciones Indígenas; la Comisión está integrada, además, por seis representantes designados por las entidades privadas sin fines de lucro (ONGs) cuyas actividades estén relacionadas con las finalidades de la Ley No. 40/90.

Otras instituciones públicas que poseen unidades ambientales dentro de su organigrama son el Ministerio de Obras Públicas y Comunicaciones, el Ministerio de Relaciones Exteriores (MRE, que cuenta con una dependencia ambiental recientemente creada), la Universidad Nacional de Asunción (UNA), Itaipú Binacional, la Entidad Binacional Yacyretá (EBY), el Instituto de Desarrollo Municipal (IDM) y el Consejo Nacional de la Vivienda (CONAVI) aunque su campo de acción está, en general, fuera de lo definido como sector ambiente para este estudio.

También se puede mencionar la existencia de varias organizaciones no gubernamentales (ONGs) que activan en diversas áreas de la problemática ambiental, aunque su participación en el proceso de inversiones es prácticamente nula. Se espera que las Gobernaciones Departamentales, que entraron en vigencia a partir del 15 de agosto de 1993, cuenten también con unidades ambientales. Por último, es importante mencionar el importante rol que cumplen, en el tema ambiental en general, las agencias bilaterales o multilaterales de cooperación, así como las entidades financieras de carácter internacional.

3.1.1 Los municipios

En el Paraguay existen 218 municipios de distintas categorías, clasificados en base al número de sus habitantes. Los mismos se rigen por la Ley Orgánica Municipal No. 1294 del año 1987; el artículo 166 de la Constitución Nacional de 1992 les otorga autonomía propia, aunque el Gobierno Central puede intervenirlos, cuando exista causa que así lo justifique. La Ley 1294/87 es actualmente cuestionada por varios municipios del Paraguay, fundamentalmente por el de Asunción, previéndose en los próximos meses su tratamiento en el Congreso para discutir una posible modificación de la misma.

El presupuesto de los municipios del país no forma parte del Presupuesto General de la Nación. Los ingresos de un municipio provienen de tasas por servicios municipales y, a partir del año 1993, del impuesto inmobiliario, del cual recibe el 70%; y del 30% restante, la mitad se transfiere a la Gobernación del departamento donde se localiza el municipio y la otra mitad se destina a un fondo común para los municipios más carenciados de todo el país. Asunción, capital del país, por no pertenecer a ningún departamento, transfiere solamente 15% al fondo común.

De acuerdo a la Ley Orgánica Municipal, los municipios son los encargados de brindar, en sus respectivas comunidades, algunos servicios relacionados con el sector sanitario, tales como la recolección y disposición final de residuos sólidos, la desinfección de locales públicos y el control de calidad de los alimentos.

3.1.2 Las Gobernaciones Departamentales

La nueva figura jurídica que establece la Constitución de 1992 en su artículo 161 es el Gobierno Departamental, ejercido por un Gobernador y una Junta Departamental. La competencia de las Gobernaciones se puede sintetizar en la tarea de coordinación que deberá desarrollar con los municipios del departamento y con el Gobierno Central en general y, particularmente, con los Ministerios de Educación y Culto, y de Salud Pública y Bienestar Social en relación a sus actividades en cada departamento, en coordinación con el Plan Nacional de Desarrollo, lo que deberá traducirse en un presupuesto anual, que será puesto para su consideración en el Presupuesto General de la Nación.

Por otro lado, a partir del 1ro. de julio de 1993, de acuerdo a la Constitución de 1992, la Cámara de Diputados del Parlamento está integrada por miembros elegidos a nivel departamental. De estas disposiciones surge claramente que el Paraguay está ante un cambio institucional realmente significativo que, potencialmente, podrá fortalecer y atender localmente las generalizadas deficiencias en materia social.

Las Gobernaciones Departamentales comenzaron sus funciones el 15 de agosto de 1993 sin contar aun con un presupuesto aprobado. Por lo tanto, no se puede juzgar aun su rol dentro de la nueva estructura del país. Sin embargo, se puede aseverar que para lograr una real desconcentración y descentralización de la administración pública, sin ser el Paraguay una república federal, se deberá reglamentar adecuadamente la función de las gobernaciones departamentales, evitando la superposición de funciones con los municipios y otorgándoles suficiente autonomía y recursos.

3.1.3 La Corporación de Obras Sanitarias

La Ley No. 244 del 26 de octubre de 1954 creó la Corporación de Obras Sanitarias, con el objetivo de elaborar los proyectos, la construcción, explotación exclusiva y la administración de las obras y servicios de agua potable y alcantarillado sanitario en Asunción. Dicha ley fue ampliada por la Ley No. 1095 del 9 de marzo de 1966, que extendió las funciones de CORPOSANA para incluir a todas las ciudades del país con más de 4000 habitantes, con los mismos objetivos.

Actualmente, están bajo la responsabilidad de CORPOSANA los habitantes del Gran Asunción y 33 cabeceras de distritos de más de 4000 habitantes, cubriendo, en teoría, una población urbana de alrededor de 2.000.000 de personas en el año 1990.

3.1.4 El Servicio Nacional de Saneamiento Ambiental

El Servicio Nacional de Saneamiento Ambiental es una agencia técnica del MSPBS creada por la Ley No. 369 del año 1972. Sus funciones incluyen la ejecución y supervisión de programas de saneamiento ambiental, relacionadas con la provisión de agua potable, disposición de residuos sólidos y excretas, control de alimentos, higiene y seguridad ocupacional, desagüe en zonas rurales y en poblaciones urbanas de hasta 4000 habitantes.

Para preservar el ambiente de deterioro y reducir sus riesgos para la salud humana, el Código Sanitario determina que el MSPBS está facultado para determinar los límites de tolerancia para la emisión o descarga de contaminantes en la atmósfera, el agua y el suelo, para establecer las normas a que deben ajustarse las actividades laborales, industriales, comerciales y de transporte, para promover programas encaminados a la prevención y control de la contaminación ambiental y para realizar controles periódicos del medio para detectar el eventual deterioro de la atmósfera, el suelo, las aguas y los alimentos. El SENASA es la dependencia del MSPBS encargada de cumplir con ese rol.

3.1.5 El Ministerio de Agricultura y Ganadería

La Ley No. 81 del año 1992 establece la actual estructura orgánica y funcional del Ministerio de Agricultura y Ganadería. Como parte de la mencionada institución pública, por Decreto del Poder Ejecutivo No. 1924 del 19 de julio de 1989, se creó la Sub-Secretaría de Recursos Naturales y Medio Ambiente, la que a la fecha comprende el Servicio Forestal Nacional, la Dirección de Parques Nacionales y Vida Silvestre, y la Dirección de Ordenamiento Ambiental.

El MAG se ocupa, en general, de componentes ambientales que se encuentran fuera de lo definido como sector ambiente a efectos de este trabajo.

3.2 El sector salud

Las principales instituciones estatales responsables por el sector salud son el MSPBS y el Instituto de Previsión Social, que es el proveedor del seguro social de los trabajadores del país. Las Fuerzas Armadas de la Nación y la Policía de la Capital, dependiente del Ministerio del Interior, proveen también servicios de salud, concentrándose preferentemente en servicios a los miembros de estas instituciones y a sus familiares. La Universidad Nacional de Asunción brinda también servicios de salud en sus centros de atención "escuela", cumpliendo una importante función social. La Municipalidad de Asunción opera un pequeño policlínico y algunos dispensarios médicos en ciertas zonas de la ciudad pero sus recursos, y por lo tanto su cobertura, son bastante escasos. Por último, ciertos entes descentralizados del Gobierno Central poseen también algunos servicios de salud, aunque en muy pequeña escala.

En cuanto al sector privado, se carecen de datos confiables sobre la cobertura que ofrecen y las inversiones que realiza en el sector salud, fundamentalmente porque no existe ninguna institución que recabe datos al respecto. En Asunción existe una Asociación de Sanatorios Privados, formada con objetivos más bien de orden gremial.

Las instituciones del sector salud del Paraguay son clasificadas por el MSPBS como en dos subsectores: el público y el para-estatal. Son componentes del subsector público: el Ministerio de Salud Pública y Bienestar Social, la Universidad Nacional de Asunción, la Sanidad Militar, la Sanidad Policial, la Sanidad de los Municipios y la CORPOSANA. El subsector para-estatal lo integran: el Instituto de Previsión Social, la Universidad Católica Nuestra Señora Santa María de la Asunción. los sanatorios, clínicas y consultorios privados, los laboratorios de producción de medicamentos, las farmacias y otros servicios privados de salud.

Así como en el sector ambiente, es importante consignar también el rol en el sector salud de las organizaciones no gubernamentales sin fines de lucro y, principalmente, el de las agencias internaciones de cooperación y de financiamiento.

3.2.1 El Ministerio de Salud Pública y Bienestar Social

El Ministerio de Salud Pública y Bienestar Social fue creado, inicialmente tan sólo con el nombre de Ministerio de Salud Pública, por el Decreto Ley No. 2000 del 15 de junio 1936, con la función básica de definir y dirigir la política sanitaria del gobierno central. La Ley Orgánica de Salud Pública para el funcionamiento de dicho Ministerio fue establecida por medio del Decreto Ley No. 2001, de la misma fecha que el anterior.

Para cumplir con su tarea, el MSPBS desarrolla a la fecha varios programas sanitarios, incluyendo servicios públicos generales, salud pública, saneamiento ambiental, erradicación de vectores, ciencia y tecnología. Los recursos del MSPBS provienen de la asignación anual correspondiente establecida en el Presupuesto General de la Nación.

Actualmente, el MSPBS administra los servicios de 11 hospitales generales y especializados, 16 hospitales regionales, 141 centros de salud y 390 puestos de salud, localizados en distintos puntos del país pero fundamentalmente en la Región Oriental.

En general, la institución con mayor expansión en la cobertura sanitaria es el MSPBS aunque se estima que la población desprotegida se acerca al 40%, sobre todo en el área rural y peri-urbana.

3.2.2 El Instituto de Previsión Social

El Instituto de Previsión Social es una entidad descentralizada del Gobierno Central creada por el Decreto Ley No. 1860 del 18 de febrero de 1943, el que fue modificado por la Ley No.1860 del año 1950; su función principal es la seguridad social de los trabajadores del país. Actualmente, el IPS se rige por su carta orgánica, sancionada por la Ley No. 98 del año 1992.

El sistema previsional que ofrece el IPS es, en gran parte, similar al sistema aplicado en España, dando rentabilidad de sus reservas. Los aportes de los asegurados van a un fondo común, donde se utiliza el dinero para destinar a las inversiones y así fortalecer las reservas técnicas. Sólo el seguro médico del IPS es del sistema de reparto, donde, con el aporte de uno, se atiende la salud de otro asegurado. El IPS ofrece, en teoría, un seguro médico completo al asegurado, con todas las especialidades con que no cuenta otro centro asistencial del país, incluyendo la distribución gratuita de medicamentos.

Con el aporte de 9% sobre su salario que cada trabajador hace al IPS, el mismo accede a los beneficios de la jubilación, pensión y seguro asistencial médico. Aportan además al IPS el patrón (14% sobre el salario del trabajador) y el Estado (1,5% sobre el salario imponible), permitiendo que, a la fecha, el IPS recaude mensualmente unos G14.000 millones de los 132.000 trabajadores que aportan compulsivamente. Con esos aportes el asegurado puede solicitar que el servicio del IPS se extienda a la esposa, hijos menores de 16 años y padres mayores de 60 años. Así calculado, el IPS estima que proyecta su asistencia médica a unas 900.000 personas, lo que constituiría cerca del 25% de la población del país.

El artículo 95 de la Constitución Nacional de 1992 establece que los servicios del sistema de seguridad social podrán ser públicos, privados o mixtos, y en todos los casos estarán supervisados por el Estado. El sistema, que aun debe reglamentarse en una Ley, será obligatorio e integral para los trabajadores dependientes y sus familias. Dicho artículo elimina el monopolio que tenía el IPS en materia de seguridad social, dejando abierta la posibilidad de la creación de entidades de seguridad social privada, pública o mixta.

3.2.3 Sanidad de las Fuerzas Armadas

Las Fuerzas Armadas de la Nación dependen de su Comandante en Jefe, el que por la Constitución Nacional vigente es el Presidente de la República. Ellas operan un sistema de salud con el fin de proporcionar servicios médicos al personal militar en actividad y en situación de retiro, a sus familiares directos, así como a la población con difícil acceso a centros de asistencia sanitaria.

El servicio sanitario de las Fuerzas Armadas es canalizado en dos hospitales de Asunción y por medio de dispensarios médicos existentes en las unidades militares de todo el país. Sus recursos financieros provienen de la asignación correspondiente a las Fuerzas Armadas en el Presupuesto General de la Nación.

3.2.4 Sanidad de la Policía

La Policía Nacional brinda servicios sanitarios a sus funcionarios y ex-funcionarios y a sus familiares directos. Para ello, cuenta con un policlínico en Asunción donde se centraliza la atención médica. Los recursos para este efecto provienen del presupuesto anual del Ministerio del Interior, del cual depende la Policía Nacional.

3.2.5 Las universidades

La Universidad Nacional de Asunción provee servicios de salud a través del Hospital de Clínicas (hospital escuela), del Hospital Neuropsiquiátrico, ambos dependientes de la Facultad de Medicina, y de la Facultad de Odontología, la que brinda atención odontológica. Estos servicios son masivamente utilizados, principalmente por pacientes de escasos recursos. En cuanto a las universidades privadas del país, la Universidad Católica cuenta con un hospital escuela en la ciudad de Villarrica, donde desde hace unos años imparte instrucción universitaria en su Facultad de Medicina. Por otra parte, la Universidad del Norte, que funciona en Asunción, ofrece desde hace poco tiempo la carrera de Odontología, aunque su cobertura en cuanto a atención es mínima.

3.3 Organización y funcionamiento de los servicios de salud

El sistema paraguayo de prestaciones de servicios de salud a las personas está dado por las diferentes instituciones públicas, privadas o mixtas del sector, sin que exista una total correspondencia entre los niveles de servicio y los niveles de complejidad existentes de una institución a otra.

3.3.1 El Ministerio de Salud Pública y Bienestar Social

El MSPBS presta sus servicios a través de una red de establecimientos que están organizados por niveles de atención de las prestaciones y escalones de complejidad que guardan entre si gran correspondencia. Según este diseño, el Nivel I o Primario es el responsable de atender las necesidades básicas de la comunidad que requieren la aplicación de técnicas y procedimientos simples, eficaces, seguros y económicos, presta servicios especialmente a localidades rurales de menos de 2000 habitantes y a la población rural dispersa, y cuenta con los siguientes tipos de unidades de oferta, que integran el primer escalón de complejidad de efectores del sistema regionalizado de servicios:

× El colaborador voluntario de salud, que generalmente está ubicado en comunidades rurales o en áreas peri-urbanas que por razones geográficas, económicas, culturales o de otra naturaleza carecen de fácil acceso a otros efectores. Se les asigna una población de 300 a 500 personas y generalmente son miembros de la comunidad, seleccionados por la misma, que han sido adiestrados y designados para proporcionar servicios básicos a la comunidad y de medio de referencia para los otros niveles. Se estima que prestan un promedio diario de 2 horas de servicios no remunerados durante los 6 días hábiles de la semana. Los colaboradores voluntarios realizan su cometido en su domicilio, bajo la supervisión y control del Puesto o Centro de Salud de la jurisdicción correspondiente.

Desde 1985, en la ejecución de la Campaña Nacional de Vacunación contra la Poliomielitis, se introdujo la categoría de vacunador, quien es un colaborador voluntario de salud que visita a más de 20 familias (segmento sanitario) que le son asignadas para que reciban servicios de vacunación y otros que se establecen según situaciones coyunturales y según el adiestramiento recibido.

× El promotor de salud, es un funcionario contratado por el MSPBS con fondos extra-presupuestarios, cuya figura se desarrolló desde 1985, a partir del Proyecto de Extensión de Cobertura de los Servicios Materno-Infantil. Recibe mayor capacitación y supervisión que el colaborador voluntario y presta servicios básicos a una comunidad rural o semi urbana similar a la del colaborador.

× El Puesto de Salud, que está ubicado preferentemente en localidades de menos de 2000 habitantes y su área de responsabilidad puede llegar hasta más de 3000 habitantes. En el caso de la Región Occidental del país, por la dispersión poblacional, se les puede atribuir una población de sólo 1000 habitantes. Funcionan en locales sencillos, de tipo modular y están a cargo de Auxiliares de Enfermería y/o Auxiliares de Obstetricia Rural, identificados genéricamente como "Encargados de Puesto de Salud"; es personal a tiempo completo que presta servicio todos los días hábiles de la semana y que depende administrativamente del efector del Nivel II al cual ha sido asignada la localidad en la que está ubicado el Puesto de Salud.

El Nivel II o Básico es el responsable de satisfacer las necesidades de servicios de salud de las comunidades asignadas mediante la aplicación de técnicas y procedimientos de complejidad intermedia, compatibles con los problemas enfrentados y con los recursos disponibles, y gestionan las acciones de otros niveles para la solución de los problemas que no le corresponden. Es responsable de supervisar y de proporcionar apoyo técnico y logístico al nivel primario, así como de solucionar los problemas que le sean referidos por este nivel, para los cuales está específicamente autorizado.

Los establecimientos del Nivel II, que constituyen un segundo escalón de complejidad del sistema regionalizado de servicios de salud, son los Centros de Salud, los que prestan servicios a poblaciones predominantemente rurales y semi-rurales, y están ubicados en localidades con una población que en general varía de 2000 a menos de 20000 habitantes.

Los Centros de Salud funcionan en locales cuyo diseño y características arquitectónicas se adaptan a sus funciones, y su capacidad instalada oscila entre 6 y 50 camas. Están bajo la dirección de un médico con orientación en Salud Pública y su personal incluye médicos, odontólogos, bioquímicos, farmacéuticos, enfermeras, obstetras, inspectores de saneamiento y otro personal técnico y auxiliar, de acuerdo con su área de responsabilidad y programa de trabajo. Los Centros de Salud prestan servicios permanentes y dependen administrativamente del Centro de Salud Regional de la jurisdicción correspondiente; según su ámbito geográfico pueden ser Centros de Salud Distritales o Centros de Salud Departamentales.

El Nivel III o Básico Complementario es el responsable de atender las necesidades de servicios de salud de mayor complejidad, compatibles con los problemas planteados y con los recursos disponibles, y gestionando las acciones de apoyo del nivel especializado para la solución de los problemas más complejos. Es también responsable de proporcionar apoyo técnico y logístico a los Niveles I y II, así como de solucionar los problemas referidos por ellos. A su vez, refieren a los establecimientos del siguiente nivel a los pacientes que requieran atención más compleja.

El Nivel IV o Especializado es responsable de satisfacer las necesidades de servicios de salud especializados de la comunidad nacional, aplicando técnicas y procedimientos de mayor complejidad tecnológica; es igualmente responsable de proporcionar apoyo técnico especializado a los demás niveles de atención y de solucionar los problemas que les sean referidos por éstos.

Este cuarto escalón de complejidad del sistema regionalizado de servicios de salud tiene como efectores a los Hospitales Generales y Centros de Salud Especializados que, en general, están ubicados en el área metropolitana de Asunción y cuentan con locales adecuados a sus funciones, con una capacidad instalada que normalmente supera las 100 camas. por prestar servicios especializados del más alto nivel de atención, sirven también como centros de referencia de casos provenientes de todo el país que requieren servicios de alta complejidad.

3.3.2 El Instituto de Previsión Social

Los servicios atención a la salud de las personas del Instituto de Previsión Social están organizados por niveles de complejidad de la siguiente manera: un primer nivel representado por los Puestos Sanitarios, un nivel básico constituido por los Hospitales Locales, ubicados en ciudades del interior, particularmente en áreas fronterizas; un nivel básico complementario conformado por los Hospitales Regionales en las capitales departamentales más importantes y un nivel central constituido por un Policlínico en el área metropolitana y un Hospital Central.

3.3.3 La sanidad militar

La sanidad militar tiene organizado sus establecimientos en: un nivel de mayor complejidad constituido por el Hospital Central, ubicado en Asunción, un nivel intermedio conformado por los hospitales divisionarios, y un nivel básico integrado por puestos de enfermería.

3.3.4 La sanidad policial

La sanidad policial posee un establecimiento con nivel de complejidad mayor que es el Policlínico Policial, localizado en Asunción, y niveles de atención básica a través de servicios de consulta externa y de enfermería.

3.3.5 La Universidad Nacional de Asunción

El Hospital de Clínicas de la Facultad de Medicina de la UNA era parte del cuarto nivel de prestación de servicios y del cuarto escalón de complejidad para el sistema de servicios del MSPBS, sirviendo como centro de referencia de máxima complejidad, hasta que se puso en marcha, hace unos pocos años, el Hospital Nacional del MSPBS.

3.3.6 La sanidad municipal

El impacto global de los municipios en relación a la prestación de servicios médicos es mínimo. El municipio de Asunción es el único que cuenta con un Policlínico Municipal; el resto de los municipios del país se encargan básicamente de los aspectos relacionados con el saneamiento ambiental, tales como el control de alimentos, desinfección de lugares públicos, y la recolección y disposición final de residuos sólidos.

3.3.7 El sector privado

El sector privado no tiene una estructura sistematizada y unificada sino que está constituido por múltiples establecimientos de diversos niveles de atención y complejidad. Aún en los casos de los seguros médicos privados no existen redes de establecimientos, ya que su crecimiento es lento y su cobertura individual es relativamente baja.

3.4 Intervención de las instituciones en el proceso de inversiones en ambiente y salud

La participación de las instituciones públicas o privadas en las distintas etapas del proceso de inversión en los sectores ambiente y/o salud se puede resumir de la siguiente manera:

× Gestación y formulación: a cargo de las diversas instituciones o agencias ejecutoras del Gobierno (centralizadas o descentralizadas), y de la Secretaría Técnica de Planificación (responsable de ajustar los planes individuales de los organismos públicos a los planes del Gobierno).

× Evaluación: a cargo de las propias instituciones públicas ejecutoras, de la Secretaría Técnica de Planificación, del Ministerio de Hacienda y del Banco Central del Paraguay, de la Contraloría General de la Nación y del Parlamento Nacional. En caso de solicitarse financiamiento externo, las instituciones financieras también realizan una evaluación.

× Financiamiento: realizado por el Gobierno (a través del Banco Central del Paraguay) y por los organismos financieros o agencia de cooperación internacionales como el BID, el Banco Mundial, la Organización de las Naciones Unidas entre otros.

× Asignación de recursos: es efectuada, una vez aprobado el Presupuesto General de la Nación, por el Ministerio de Hacienda. La Secretaría Técnica de Planificación es, en teoría, responsable de la priorización de las inversiones públicas. El Congreso o Parlamento Nacional y el Presidente de la República son los encargados de promulgar anualmente la Ley del Presupuesto General de la Nación.

× Ejecución: normalmente es desarrollada por empresas privadas (las obras propiamente dichas) y, en menor medida, por algunas instituciones ejecutoras, las que gerencian los proyectos en ejecución. Para la ejecución de su presupuesto, las instituciones públicas dependen de la acción del Ministerio de Hacienda.

× Coordinación y/o monitoreo: realizada por las propias instituciones ejecutoras, la Contraloría General de la Nación y las entidades financieras externas o las agencias internacionales de cooperación.

La Contraloría General de la Nación es un organismo del Gobierno creado recientemente que deberá tener una importante participación en el proceso de controlar las inversiones en los sectores ambiente y salud del Paraguay. De acuerdo al artículo 281 de la Constitución de 1992, la Contraloría General de la Nación "es el órgano de control de las actividades económicas y financieras del Estado, de los departamentos y de las municipalidades, gozando de autonomía funcional y administrativa".

3.5 Articulación intersectorial en ambiente y salud

A fin de asegurar un creciente grado de coordinación intersectorial, el Gobierno ha establecido dentro de su estructura, y al más alto nivel, los siguientes organismos o mecanismos de coordinación:

× el Consejo de Ministros: de acuerdo al artículo 243 de la Constitución de 1992, tiene como función "coordinar las tareas ejecutivas, impulsar la política del Gobierno y adoptar decisiones colectivas, para lo cual deben deliberar sobre todos los asuntos de interés público que el Presidente de la República someta a su consideración, actuando como cuerpo consultivo, además de considerar las iniciativas en materia legislativa";

× la Secretaría Técnica de Planificación de la Presidencia de la República: creada en el año 1962 para constituirse en la dependencia de más alto nivel técnico que se encarga de promover, formular, coordinar, analizar, discutir y aprobar los planes, programas y proyectos que tienen importancia capital para el Paraguay, sobre todo los Planes de Desarrollo Socioeconómico y los financiados con fondos provenientes de préstamos externos;

× el Consejo Nacional de Progreso Social: aunque actualmente, aparentemente, se encuentra desarticulado este organismo fue creado en el año 1967, por decreto del Poder Ejecutivo, para dirigir la política social del país. En el participan los Ministerios de Salud Pública y Bienestar Social, de Educación y Culto, de Agricultura y Ganadería, de Justicia y Trabajo, el Instituto de Bienestar Rural, el Programa de Alimentación y Educación Nutricional (PAEN) y la STP. Esta última es la que coordina las acciones en los programas de Desarrollo Rural Integrado, que tienden al mejoramiento de las comunidades rurales, acelerando el proceso de desarrollo en una área geográfica determinada mediante la coordinación de los esfuerzos y recursos disponibles de las distintas instituciones gubernamentales, con la colaboración activa de la comunidad y la cooperación de organismos financieros internacionales;

× el Programa de Alimentación y Educación Nutricional: cuenta con un Consejo Central de Coordinación constituido por representantes de los Ministerios de Educación y Culto, de Agricultura y Ganadería, y de Salud Pública y Bienestar Social, así como con un Director General. Su objetivo es coordinar los planes, programas, proyectos y actividades de alimentación y nutrición de las instituciones participantes, a fin de incrementar su eficacia y su alcance;

× el Comité de Emergencia Nacional (CEN): creado por el Decreto No. 6088 del año 1990 y ratificado por la Ley No. 153 del 14 de abril de 1993. Es su objeto primordial prevenir y contrarrestar los efectos de los desastres originados por los agentes de la naturaleza o de cualquier otro origen, como asimismo promover, coordinar y orientar las actividades de las instituciones públicas, municipales y privadas destinadas a la prevención, mitigación, respuesta y rehabilitación de las comunidades afectadas por situaciones de emergencia. El CEN está dirigido por un Consejo compuesto por el Ministro del Interior (quien lo preside), el Secretario General de la Presidencia de la República, un Oficial General en representación de las Fuerzas Armadas de la Nación, un representante de la Policía Nacional y un representante de cada uno de los siguientes Ministerios: de Hacienda, de Salud Pública y Bienestar Social, de Obras Públicas y Comunicaciones, de Educación y Culto, y de Agricultura y Ganadería.

Existen también otros programas que se desarrollan mediante la participación de varios sectores, entre los cuales se destacan los del Instituto de Protección del Discapacitado (INPRO), del Instituto Nacional del Indígena (INDI), los de la Dirección de Beneficencia (DIBEN) y los del Consejo Nacional de la Vivienda (CONAVI). Los organismos no gubernamentales también cuentan con asociaciones por áreas de interés.

En cuanto a la articulación con otros países en desarrollo, el Paraguay está cooperando con otras naciones, especialmente con sus vecinos Brasil y Argentina sobretodo en el diseño y desarrollo de componentes de salud orientados a atender las necesidades de la población afectada por la construcción de las represa hidroeléctricas de Itaipú y Yacyretá, para así reducir los riesgos sanitarios emergentes de los cambios ecológicos producidos. Existen varias acciones a nivel de fronteras que se realizan conjuntamente con países vecinos que se enmarcan, por un lado, en convenios específicos como los señalados anteriormente, y, por otro, en la Iniciativa de Países del Cono Sur, en cuyo marco también se engloban otras áreas de salud prioritarias para los países, tales como: prevención de desastres, coordinación de servicios de salud, medicamentos, recursos humanos y vacunaciones.

Las fichas presentadas en el Anexo B brindan un panorama más claro de las instituciones relevantes en el proceso de inversión en los sectores ambiente y salud del Paraguay. En este anexo se presentan además cuadros que reflejan un resumen analítico de dichos sectores; en esos cuadros, los datos sobre inversiones se refieren a gastos de capital depurados, considerándose solamente las inversiones físicas o reales. Las cifras se presentan en guaraníes constantes de 1982 y en dólares estadounidenses (US$) constantes de 1988.


bbull.gif (150 bytes) 4. Nivel de Compatibidad entre el Comportamiento de la Política Económica y las Inversiones en Ambiente y Salud

El mejoramiento del bienestar social significa una mayor y mejor redistribución de los ingresos, como consecuencia de una mayor racionalización, selectividad y focalización del gasto público, sobre todo en los sectores sociales. Desafortunadamente, los datos e informaciones presentados en capítulos anteriores indican claramente que el Paraguay carece de una política económica adecuada, que tenga en cuenta los graves problemas que afronta actualmente, entre otros, en los sectores ambiente y salud. 

4.1 Consistencia entre políticas macroeconómicas y planes de inversión

Históricamente, las inversiones en ambiente y salud en el Paraguay no han sido efectuadas estrictamente en base a una planificación y las proyecciones macroeconómicas no las han tomado en cuenta en forma específica. La Secretaría Técnica de Planificación actualmente simplemente efectúa una revisión de los programas de inversión pública, pero al no existir oficialmente un Plan Nacional de Desarrollo, no puede realizar un análisis adecuado que ligue a los programas de inversión pública con los aspectos macroeconómicos del país.

Por otro lado, la ausencia de un banco de datos centralizado, ordenado, sistematizado, confiable y de fácil acceso, así como la excesiva burocracia estatal, que impide el fluido intercambio de información interinstitucional, hace que la planificación macroeconómica y la dedicada a los sectores sociales como ambiente y salud sea más difícil de realizar.

Un aspecto positivo que debe resaltarse es el elevado nivel de conciencia que existe actualmente, a nivel público y privado, sobre la imperiosa necesidad de revertir, en el plazo más corto posible, la delicada situación por la que atraviesa la temática social del país. Ello podría redundar, por efecto de la presión ejercida por esta conciencia nacional, en una mayor adjudicación de esfuerzos y de recursos para todos los sectores sociales.

4.2 Programación de inversiones en ambiente y salud y preparación de proyectos

Tal como se ha indicado en un capítulo anterior, la programación y la preparación de los proyectos en ambiente y salud es, normalmente, responsabilidad de las instituciones ejecutoras, centralizadas o descentralizadas del aparato estatal.

La Secretaría Técnica de Planificación cuenta, a partir del año 1992, con un Departamento de Proyectos de Inversión Pública, que actualmente realiza la programación de proyectos a corto plazo para todo el sector público, con la intención de ampliar el espectro de su labor y cubrir proyectos de inversión a largo plazo. Como parte de esa tarea se realiza la revisión de los proyectos de los sectores ambiente y salud, preparados por las instituciones ejecutoras respectivas.

4.2.1 Análisis del ciclo de los proyectos de inversión en ambiente y salud

La carencia de proyectos específicos basados en un Plan de Desarrollo, tanto en ambiente como en salud, impide la función de una adecuada programación de inversiones en estos sectores. Como resultado de ello, dicha función no es coordinada entre las distintas instituciones vinculadas a las áreas de referencia. La centralización de la función de programación, con cuadros técnicos calificados y con objetivos claros y de largo alcance podría paliar este déficit, siempre y cuando esa centralización sea efectuada racionalmente.

Las normas y procedimientos para la formulación de proyectos en las distintas instituciones son simplemente de carácter administrativo y carecen de profundidad. Los cambios de administraciones y los continuos movimientos internos de personas que ocupan los cargos relacionados con la programación de proyectos constituyen también un inconveniente que se suma a las presiones ejercidas, aunque no abiertamente, por grupos de interés. Además, los constantes cambios de política institucional, y de estructura organizativa de las dependencias públicas conspira para el desarrollo de una mejor labor en todos los órdenes.

En cuanto a la capacidad técnica, existe en el país un buen número de personas calificadas y con suficiente habilidad en el área de programación de inversiones pero, en muchos casos, su talento no es empleado adecuadamente, estas personas son sub-utilizadas o, simplemente, no trabajan en la función pública. Lógicamente, ciertas instituciones cuentan con mejores recursos que otras pero, en general, se nota un déficit que afecta negativamente la capacidad de las instituciones para interpretar las necesidades de inversión y generar proyectos realizables. Asimismo, la capacidad de las instituciones de ejecutar los proyectos de inversión es generalmente insuficiente, por lo que casi siempre se debe recurrir a consultores externos, nacionales o internacionales.

Parte de la problemática podría ser paliada con un buen programa de capacitación de recursos humanos ya que una considerable proporción de los funcionarios responsables de las actividades de administración financiera no ha tenido la oportunidad de recibir adiestramiento sistematizado para familiarizarse con toda la función financiera, para utilizar y aplicar las normas y procedimientos propios de su función.

En el caso del MSPBS, los recursos humanos y financieros disponibles en la actualidad no permiten el correcto cumplimiento de la supervisión de la Administración Financiera y la realización de la auditoría financiera y administrativa programada. Existe déficit de personal de administración, particularmente en las Direcciones Regionales y en los Centros de Salud, para realizar de manera sistemática las tareas de registro financiero y contable establecidas.

La capacitación de los cuadros técnicos de las distintas instituciones del sector público constituye, sin duda alguna, un aspecto que debe ser evaluado profundamente de modo a mejorar la programación de inversiones. A pesar de realizarse diversos cursos y seminarios en las distintas dependencias públicas y de que muchos de sus funcionarios se perfeccionen en el extranjero, la real utilidad práctica de este tipo de entrenamiento es bastante cuestionable y debe ser seriamente evaluada.

Localmente, la Universidad Nacional de Asunción, a través de su Escuela de Postgraduación Académica, ofrece desde hace un par de años, a aproximadamente unas 50 personas, un programa de Maestría en Planificación y Proyecto, la que tendrá sus primeros egresados en el transcurso de los próximos meses; la misma debería, quizás, complementarse con pasantías de carácter práctico en países con un sistema de manejo de proyectos más avanzado.

Prácticamente todas las etapas del ciclo de proyectos presentan serias dificultades para las instituciones vinculadas a los sectores ambiente y salud del Paraguay. La experiencia demuestra que la operación constituye una etapa muy delicada, teniendo en cuenta que muchos de los proyectos ejecutados, eventualmente, no cumplen con los objetivos para los cuales fueron encarados, quedando abandonados, sin contar los equipos con un programa de mantenimiento preventivo y con una reposición sistemática de la infraestructura material obsoleta, o, en el mejor de los casos, operando con muchas dificultades. La factibilidad y la ejecución son también un serio problema ya que los proyectos casi siempre terminan costando mucho más de lo que inicialmente había sido estimado, incrementando la deuda pública, modificando los resultados de los análisis económicos bajo los cuales el proyecto fue aprobado y creando un ambiente de desconfianza en la población hacia las autoridades responsables por el mismo.

Los proyectos de los sectores salud y ambiente, formulados o en etapa de ejecución, se encuentran enmarcados dentro del programa de inversiones del Gobierno Nacional, aunque los mismos, generalmente, no forman parte de un plan global de largo alcance. Para dichos proyectos existen mecanismos de evaluación ex-ante, ex-post e intermediarios, los que, en teoría, están a cargo de la STP, de cada institución ejecutora y de la Contraloría General de la Nación, sin olvidar las evaluaciones respectivas de los organismos financieros. Las evaluaciones ex-post son, aunque no siempre, base para la corrección de los proyectos en lo que a la parte netamente técnica se refiere.

Actualmente la STP está elaborando un banco de proyectos actualizado y, con el apoyo técnico-financiero del BID a través del proyecto de Sistematización de la Programación de Inversiones y Perfeccionamiento de Instrumentos para el Análisis de las Políticas Económicas, se está tratando de implementar el seguimiento, por etapas, de los distintos proyectos, de modo a conocer sus resultados y mejorarlos en términos de eficiencia, eficacia e impacto.

Se presenta en el Anexo C un listado de proyectos en ambiente y salud así como un resumen de la cooperación externa captada por el Paraguay. Se aclara que el listado de proyectos es posiblemente incompleto, debido a la dificultad de obtener informes sobre los mismos y a la carencia de un banco de datos de proyectos centralizado.

 4.3 El vínculo entre la programación y la presupuestación anual de inversiones en ambiente y salud

En el Paraguay no existe a la fecha un presupuesto de inversiones multianual (año y/o proyecciones) que corresponde a un año político. Sin embargo, la STP está trabajando para implementar un proceso de presupuestación multianual, estructurado en períodos presupuestarios con su correspondiente respaldo presupuestario, de modo a proyectar y priorizar los distintos programas de inversión.

Tampoco existen en el país presupuestos multianuales y anuales que vinculen los programas de ambiente y salud con los costos de operación. De hecho, los costos de operación no son normalmente considerados ni analizados. Los programas de inversión en ambiente y salud son presentados anualmente al Ministerio de Hacienda, en forma de anteproyecto, por las instituciones involucradas en dichos sectores para la elaboración del proyecto de Presupuesto General de la Nación, el cual, luego de aprobado por el Congreso y por el titular del Poder Ejecutivo, se convierte en Ley de la nación. Los programas de inversión, generalmente, no se especifican con el detalle y convergencia necesarios para usarlos en el proceso de presupuestación. Además, no existe mucha interrelación entre las personas responsables de formular el presupuesto y las que preparan el programa de inversiones en ambiente y salud.

Es posible que la centralización de la presupuestación de las inversiones en los sectores ambiente y salud beneficie la coordinación de actividades y procesos administrativos en general, sobre todo si existen planes sectoriales, basados, a su vez, en un Plan Nacional de Desarrollo. De hecho, el MSPBS comprende a ambos sectores, aunque en forma parcial, pero los mismos funcionan de manera independiente, con escasa coordinación.

Actualmente, en la práctica, la autoridad central de planificación en Paraguay, la STP, no tiene facultad legal de veto con respecto a los proyectos y programas sobre ambiente y salud que se incluyen en el presupuesto anual del país, aunque, aparentemente, cuenta con capacidad técnica e institucional para realizarlo efectivamente.

De lo antedicho se puede deducir que el Paraguay requiere en forma urgente de un sustancial mejoramiento de su política integral de programación y ejecución presupuestaria, incluyendo mecanismos adecuados de generación, estudio, evaluación y aprobación de proyectos, con acciones coordinadas y basadas en un Plan Nacional de Desarrollo con sus correspondientes componentes sectoriales, priorizando el aspecto social, el cual presenta a la fecha un alarmante déficit.


bbull.gif (150 bytes) 5. Análisis del Ciclo de los Procesos de Inversión


Se entiende como ciclo de los procesos de inversión a la gestión de generación de iniciativas de inversión en ambiente y salud, la asignación de recursos y la ejecución de las inversiones.

 5.1 El rol de las instituciones del Estado en los procesos de inversión

El organismo rector de la economía en el Paraguay no está claramente definido. Por un lado, el Ministerio de Hacienda es el que regula las finanzas del país, controlando en la práctica los proyectos de Presupuesto General de la Nación presentados para su correspondiente análisis al Parlamento Nacional. Por otro lado, el Banco Central no posee autonomía propia pero si una importante presencia en el área económica al influir en aspectos tales como el cambio del dólar, la emisión de monedas y la deuda interna, entre otros.

Los Ministerios de Industria y Comercio y de Agricultura y Ganadería también juegan un rol importante en la definición de la política económica del país. Por último, la Secretaría Técnica de Planificación también participa, en la medida de sus posibilidades, en decisiones de carácter económico. Todas las instituciones anteriormente nombradas, junto con el Ministerio de Obras Públicas y Comunicaciones y el Presidente de la República, conforman el Equipo Económico del Poder Ejecutivo, el cual tiene como función establecer, dirigir y coordinar la política económica y social del país; el Presidente de la República es, obviamente, quien preside el Equipo Económico, el que se reúne periódicamente para adoptar todo tipo de decisiones, incluyendo cuestiones como el ajuste del nivel del salario mínimo y el precio del transporte público.

Para obviar la superposición y confusión de roles de las distintas instituciones públicas vinculadas al quehacer económico del Paraguay, la nueva administración del país, electa en los comicios generales de mayo de 1993, analiza la posibilidad de crear un Ministerio de Economía, con vistas a incrementar el capital del Estado, controlar el desarrollo del proceso de privatización de entes públicos deficitarios y potenciar las inversiones en el país, entre otros objetivos. La creación de este y otros ministerios así como el desdoblamiento de algunos de ellos (por ejemplo, pasando la Secretaría de Bienestar Social del MSPBS al Ministerio de Justicia) está siendo analizado, con bastantes cuestionamientos por parte de diversos sectores de la sociedad paraguaya, por el Poder Ejecutivo. A la fecha, se desconoce la decisión final que se adoptará sobre este tema.

5.2 Metodología del ciclo presupuestario

La estimación del monto de las inversiones y gastos, es decir del presupuesto, de los ministerios y de los entes descentralizados del Gobierno del Paraguay, así como el de los municipios del país se trata hasta la fecha, en general, fundamentalmente como un proceso incremental y no como una cuestión basada en planes, estrategias y actividades concretas. A partir del año 1992 se han hecho algunas modificaciones de carácter metodológico para la presentación de los anteproyectos de presupuestos de las diferentes instituciones, aunque sin definir la necesidad de elaborar los mismos en base a un proceso de análisis de objetivos y necesidades.

Existen alrededor de 70 entidades públicas en el Paraguay que deben ser incluidas en el ciclo anual del presupuesto nacional. De acuerdo a la Ley No. 14, el plazo legal para la presentación de los anteproyectos de presupuesto de cada una de las mismas vence a la medianoche del 14 de julio, ya que esa ley establece que todos los anteproyectos deben ser entregados al Ministerio de Hacienda antes del 15 de julio. Una vez presentados los anteproyectos de presupuesto, el Ministerio de Hacienda efectúa un proceso de ajuste y recorte de los mismos, en base a las predicciones económicas para el país. La STP realiza actualmente, en esta etapa, simplemente observaciones de carácter técnico en lo referente a las inversiones públicas; esto implica que existe, de hecho, una concentración de decisiones presupuestarias en el Ministerio de Hacienda.

Posteriormente, de acuerdo al artículo 216 de la Constitución Nacional vigente, a más tardar el 1ro. de setiembre, el proyecto de Presupuesto General de la Nación es entregado por el Poder Ejecutivo al Congreso Nacional, el que procede a realizar un estudio detallado del mismo en sus dos Cámaras (de Diputados y de Senadores) para luego sancionar la Ley de Presupuesto General de la Nación, la que es elevada al Presidente de la República, el que, de no mediar veto alguno, promulga la Ley correspondiente. El Presupuesto General de la Nación ya aprobado está sujeto, durante el plazo de su vigencia, a cambios o reprogramaciones por parte del Ministerio de Hacienda con la necesaria posterior aprobación del Poder Legislativo y del Poder Ejecutivo.

Una nueva modalidad sería introducida en el establecimiento de los presupuestos a partir de 1994, caracterizada por la concesión de fondos de acuerdo a las prioridades de las instituciones. Conforme a este esquema los proyectos considerados urgentes contarán con rubros seguros, vale decir que no serían objeto de ninguna reprogramación. Los mismos administradores de las entidades serán responsables de establecer cuales son considerados fundamentales, de acuerdo a sus objetivos. Esto se debe a que la reprogramación del Presupuesto General de la Nación ha sido siempre la causa de muchos problemas, sobre todo en la parte relacionada con los programas de educación y salud.

Las distintas etapas del ciclo presupuestario aquí descritas son, en general, bastante flexibles para dar lugar a cambios y ajustes. El Ministerio de Hacienda generalmente emite a las distintas instituciones públicas, directivas relacionadas con la elaboración del presupuesto, las que son de carácter meramente técnico-administrativas.

Las asignaciones propiamente dichas, una vez aprobado el Presupuesto General de la Nación, son efectuadas, previo proceso administrativo, por el Ministerio de Hacienda. El control de la ejecución presupuestaria es desarrollado por cada institución y verificado por el Ministerio de Hacienda. La Contraloría General de la Nación puede intervenir cualquier organismo del Estado a fin de efectuar un control más riguroso de sus estados contables.

En cuanto a los mecanismos y disposiciones para influir en las asignaciones de recursos provenientes del financiamiento de las organizaciones y agencias internacionales de cooperación, existe en el Paraguay un Consejo Nacional de Cooperación y Asistencia Técnica (CONCATE), presidido por el Secretario Ejecutivo de la STP; este organismo es el que debe realizar la priorización de los proyectos aunque algunas instituciones, en la práctica, realizan sus trámites directamente con las organizaciones respectivas.

Los fondos adjudicados a las entidades públicas relacionadas con los sectores ambiente y salud pueden provenir en forma de asistencia técnica o a manera de préstamos o donaciones, en todos los casos procedentes de gobiernos extranjeros, de organizaciones bilaterales o multilaterales de desarrollo o de las instituciones financieras internacionales.

5.3 El caso del Ministerio de Salud Pública y Bienestar Social

Es importante señalar que la consignación de fondos para ambiente y salud no se especifica en forma concreta en la Constitución Nacional vigente ni tampoco existen fondos especiales y separados o complementarios para inversiones en ambiente y salud.

En el caso específico del MSPBS, la formulación del presupuesto se hace de acuerdo con normas y procedimientos establecidos por el Ministerio de Hacienda y aplicables a toda la Administración Pública. La unidad organizativa de menor tamaño que se identifica con el presupuesto del MSPBS es la Región Sanitaria. Los Centros de Salud y los Puestos de Salud no son identificados en el presupuesto.

Los registros de control presupuestario se mantienen necesariamente a nivel de Región Sanitaria. Por otra parte, las asignaciones de las Regiones Sanitarias son consignadas "en bloqueo", y subclasificadas únicamente por objeto del gasto. lo que no permite establecer fácilmente los recursos que la Región y sus componentes destinan a la ejecución de los sub-programas bajo su responsabilidad. No se identifican ni cuantifican las actividades a realizar.

El presupuesto del MSPBS no incluye los recursos financieros captados por los establecimientos en concepto de cobro por prestación de servicios o "donaciones" ni en lo referente a ingresos ni en lo referente a gastos. No obstante su relativo bajo monto, éstos constituyen una fuente importante para sufragar los gastos de operación que no sean servicios personales de los Centros de Salud.

Las dependencias de la Administración Central, las Regiones Sanitarias y los Centros de Salud preparan sus estimaciones presupuestarias de acuerdo a instrucciones del Ministerio de Hacienda, complementadas por orientaciones de la Dirección General del MSPBS. Las Direcciones Regionales incluyen en sus estimaciones los recursos que requieren para su funcionamiento. Los programas de ámbito nacional incluyen en sus presupuestos los fondos para los gastos de operación en todos los niveles del Ministerio.

Las dependencias anteriores son estudiadas por el Comité de Presupuesto del MSPBS, a fin de establecer la compatibilización necesaria, ajustada a los topes y a las prioridades establecidas, existe retroalimentación muy limitada en esta etapa del proceso.

Después de su consolidación y aprobación por el MSPBS, el anteproyecto de presupuesto es sometido al Ministerio de Hacienda para luego ser incorporado en el Proyecto de Presupuesto General de la Administración Central.

Al ser informada del presupuesto autorizado, la Oficina de Presupuesto del MSPBS elabora la distribución interna de las asignaciones por programa y Región Sanitaria, la que es comunicada a los directores correspondientes. No se efectúa en esta etapa un análisis de las desviaciones del presupuesto autorizado con respecto al propuesto y de sus implicaciones programáticas y operativas.

La distribución periódica de fondos se hace por cuotas mensuales que se renuevan mediante la presentación al Ministerio de Hacienda de la presentación de los gastos y comprobantes correspondientes al período anterior.

La casi totalidad de los fondos asignados a los servicios se maneja de manera centralizada. Las nóminas de personal son preparadas y los pagos y salarios efectuados por las dependencias correspondientes de la Dirección de Servicios Administrativos. La negociación, contratación, almacenaje, distribución y pago de suministros son realizados también por las oficinas centrales. Las Direcciones Regionales y los Centros de Salud reciben asignaciones limitadas para la adquisición de algunos insumos a nivel local. Sin embargo, la adquisición de bienes y servicios con recursos financieros provenientes del cobro por servicios prestados ("donaciones") son programadas, negociadas, efectuadas y canceladas en su totalidad por los establecimientos. La ejecución del presupuesto se controla tanto a nivel central como regional.

La responsabilidad de orientar, controlar y evaluar la función de administración financiera en el MSPBS recae sobre la dirección de Administración, la que a su vez se compone de varias dependencias. Los informes sobre los aspectos presupuestarios y contables, producidos de manera sistemática, son de alcance limitado y poco utilizados con fines de análisis financiero.

En el año 1990 se inició un proceso de formulación presupuestaria desde las Regiones Sanitarias y en consolidación en el nivel central, buscando una mayor congruencia entre las necesidades reales y la asignación de los recursos. En el futuro cercano se espera disponer en operación de un sistema automatizado de formulación y control de la ejecución presupuestaria.

Las disposiciones administrativas y fiscales relativas a la percepción, registro, erogación y control de fondos, a la formulación y control del presupuesto, a la custodia de bienes, al procesamiento, registro y archivo del documento, y otros aspectos de la Administración Financiera están contenidos en un amplia variedad de documentos como leyes, decretos, resoluciones, instructivos, entre otros, los cuales podrían compatibilizarse en un manual de procedimientos financieros.


bbull.gif (150 bytes)  6. Conclusiones y   Recomendaciones

La República del Paraguay se prepara a ingresar al nuevo siglo con espíritu renovado pero con un elevado déficit social. Este déficit o deuda social -entendida como la atención que la sociedad toda y, fundamentalmente, el Estado adeudan sobre todo a los sectores de la población más desprotegidos- se produce luego de que el país experimentase un largo y desordenado proceso de crecimiento, con componentes históricos negativos, tales como épocas de sangrientas luchas internas y externas, y con una situación geopolítica complicada, por ser un país mediterráneo y con limitados recursos naturales.

Tradicionalmente, al igual que otros países de la región, el Paraguay se ha caracterizado por un desarrollo basado, fundamentalmente, en la ausencia de la planificación. Este y otros factores, tales como la elevada evasión tributaria y la escasa intervención estatal en áreas claves como la salud, la educación, la previsión social, el saneamiento básico, la reforma agraria y la cultura, han contribuido para que el país presente en la actualidad un preocupante panorama.

Como consecuencia del pobre desempeño de la economía y de la mala distribución de la riqueza en el Paraguay (se calcula que el 10% de la población concentra el 42% de la riqueza total del país) los graves y agudos problemas sociales son actualmente el común denominador en todas las zonas del Paraguay.

La carencia de viviendas y de una buena distribución de la tierra, a pesar de la relativa escasa densidad poblacional, constituyen también parte de la problemática que resalta claramente al evaluar la situación socioeconómica actual del país. De acuerdo al último Censo Agropecuario, elaborado por el Ministerio de Agricultura y Ganadería, en 1991, tan sólo 351 propietarios de fincas poseían casi 10 millones de hectáreas, o sea poco menos del 50% de las tierras disponibles para uso agropecuario, mientras que existían de 130.000 a 250.000 campesinos sin tierra propia.

En el ámbito social, se observa un alarmante aumento de los niveles de pobreza y de indigencia, tanto en el campo como en las zonas urbanas; de acuerdo a un reciente estudio de la Universidad Nacional de Asunción y del BID, uno de cada tres habitantes del país vive en la pobreza. A la problemática social deben agregarse la criminalidad, el creciente desempleo (un 10% de la PEA), el sub-empleo (con una tasa que oscila el 50% de la PEA) y los estratos casi siempre olvidados y marginados de la sociedad, como las etnias indígenas (compuestas por unas 100.000 personas), los casi 450.000 discapacitados físicos, mentales o sensoriales (el 10,8% de la población del país), los migrantes (se estima que más de 1.000.000 de paraguayos han emigrado al extranjero, la mayoría de ellos por razones políticas y/o económicas) y los inmigrantes (que suman más de 400.000 personas).

En cuanto al medio ambiente, se observa en el Paraguay un constante deterioro del mismo, con crecientes problemas de polución del agua, del aire y del suelo, masiva deforestación, y la destrucción de recursos naturales y del patrimonio cultural que, como resultado, impactan a la salud y al bienestar de la población, debilitando potenciales fuentes de ingreso y afectando negativamente, posiblemente incluso en forma irreversible, la biodiversidad.

Los datos demuestran que, históricamente, las administraciones que han gobernado el Paraguay en los últimos 40 años no han encarado un programa coherente y sistemático de inversiones que priorize las áreas sociales y, específicamente, los sectores salud y ambiente. Los Presupuestos Generales de la Nación han sido casi siempre utilizados, en un porcentaje alarmantemente elevado, para cubrir gastos corrientes, sobre todo sueldos de los empleados públicos, desfavoreciendo las inversiones y afectando, en consecuencia la calidad de vida de la población. Los bajos índices de saneamiento básico y de cobertura de salud del Paraguay son una clara consecuencia de ello.

Además de los factores mencionados anteriormente, en éste y otros capítulos, se puede agregar que otras cuestiones que han incidido negativamente en el proceso de inversiones en ambiente y salud en el país, y que por lo tanto deben ser combatidas como parte de la estrategia de mejoramiento de ambos sectores, han sido la dependencia de ingresos basada casi exclusivamente en dos rubros agrícolas (soya y algodón), la pobre capacidad gerencial a nivel público y privado (lo que a la fecha se traduce en el estado de cuasi quiebra de la mayoría de las empresas públicas), las inadecuadas políticas macroeconómicas, tributarias y fiscales, la dificultad de acceder a créditos atractivos y la utilización de fondos con financiación externa para obras no prioritarias.

Del análisis de la situación social del país aparece también la sugerencia de revisar, actualizar y poner en vigencia, en forma pragmática, una legislación moderna, acorde con la realidad del país, reconociendo que la simple legislación no es suficiente para resolver los problemas y que se necesita de voluntad política para hacer cumplir la legislación y para disponer de los recursos necesarios para modificar exitosamente las situaciones negativas.

Es evidente que como primera medida para revertir la alarmante situación socioeconómica del país, debe realizarse cuanto antes una revisión y una adecuación integral del ciclo presupuestario. Además, los recursos humanos y materiales disponibles deben utilizarse mesuradamente y con inteligencia, basándose en la realidad económica vigente y, además, en una afinada política de recursos humanos que impida la constante e innecesaria rotación y la mala utilización del personal, potenciando las medidas de motivación, sin descuidar su capacitación efectiva y continua, con vistas a elevar el rendimiento humano.

Es recomendable además, concentrar la asignación presupuestaria en los programas de inversión y de acción en lugar de acrecentar los elevados gastos de la burocracia estatal, lo que, además de utilizar un elevado porcentaje de los recursos del estado, produce ineficientes organigramas y una superposición de funciones, y consecuente descoordinación de las instituciones públicas.

Para paliar las necesidades sociales básicas, como trabajo, vivienda, salud y saneamiento, de los sectores más carenciados, se debe establecer una planificación realista del sector público, que tenga en cuenta los recursos disponibles, sin desprecio del potencial del sector privado.

Es imperioso además, concentrarse en acciones de prevención, sin dejar de lado la atención sanitaria propiamente dicha, para lo cual los programas educativos, masivos e iterativos, constituyen una herramienta fundamental.

La descentralización, incipiente e incierta aún en el Paraguay, debe ser apoyada con legislación y políticas adecuadas para crear los recursos necesarios para su desarrollo. En este sentido, los municipios y las flamantes Gobernaciones Departamentales constituyen elementos vitales, aun no aprovechados, para una mejor distribución de una infraestructura que permita la mejor atención de los sectores ambiente y salud de todo el país, sin discriminaciones de ninguna clase. La adecuada reglamentación de sus respectivas funciones, que contemple asimismo la descentralización de los recursos, permitirá una efectiva coordinación de tareas, tan necesaria a todo nivel entre todos los actores involucrados en los sectores ambiente y salud del Paraguay.

Aunque este trabajo, debido al alcance de sus objetivos, no pretende elaborar conclusiones tajantes y definitivas ni mucho menos diseñar una estrategia de acción, todo lo dicho anteriormente es válido en relación al caso específico de los sectores salud y ambiente. En ese sentido, es importante mencionar también que el MSPBS, a través de su Plan Operativo 1992-1993, ha identificado convenientemente muchos de los problemas mencionados en este trabajo. Ese plan constituye la formulación técnica de las acciones a desarrollarse a nivel de los programas y servicios del mismo en el campo de la atención de las personas, el saneamiento ambiental y el desarrollo institucional. El plan, basado en un diagnóstico de la situación nacional de los sectores salud y ambiente, fue desarrollado a través de una planificación estratégica y de una programación local, intentando definir acciones tendientes a eliminar los cuellos de botella de esos sectores. Con ese fin, establece tareas dentro del marco de la atención primaria y de la participación comunitaria, dando énfasis a las actividades de promoción y prevención, articuladas con las acciones de recuperación de la salud, de preferencia en la atención materno e infantil, inmunizaciones, control de vectores y saneamiento básico.

Dicho Plan Operativo considera además el desarrollo progresivo del MSPBS en lo referente a la preservación y mejoramiento de la infraestructura sanitaria y de la capacidad de gestión de los servicios, mediante la racionalización de los recursos disponibles, la evaluación y el monitoreo de las acciones, el fortalecimiento de las regiones sanitarias, la capacidad del personal y la obtención y utilización oportuna del financiamiento adecuado para cada área operativa. En cuanto a las necesidades de salud de la población, el Plan Operativo 1992-1993 del MSPBS da prioridad a las poblaciones rurales y peri-urbanas, a grupos poblacionales en alto riesgo y a los indígenas, a fin de extender los beneficios de la atención sanitaria. Estructuralmente, el plan establece niveles de decisión y conducción; de dirección, coordinación y gerenciamiento; de coordinación, planificación, normatización y evaluación, así como un nivel netamente operativo.

A lo ya previsto en dicho Plan Operativo debe acompañar un aumento racional de las inversiones que potencien la capacidad de respuesta para enfrentar positivamente la creciente demanda de acciones oportunas, eficaces y eficientes. Para planificar las acciones que puedan aumentar el nivel de cobertura y la calidad de los servicios de salud y de saneamiento básico, será de vital importancia la implantación de una red automatizada de información así como la coordinación intra e interinstitucional, dinamizando el Consejo Nacional de Salud y contando con una presencia activa en programas nacionales e internacionales de cooperación.

Por todo lo expuesto anteriormente, es evidente que el crecimiento de la economía, que se propugna como factor gravitante de nuestros tiempos, debe ser adecuadamente compaginado con la labor social en todas las zonas del Paraguay. De este modo se estará previniendo el riesgo que implican los agudos desajustes sociales y económicos, los que pueden producir, a su vez, serios desajustes en el orden político de cualquier país. Esta es una difícil tarea que deberá ser encarada por la nueva administración del Gobierno del Paraguay, la que gobernará durante el período agosto de 1993 a agosto de 1998.

La estrategia deberá incluir, sin duda alguna, la elaboración, la efectiva aplicación y el seguimiento de Planes Nacionales y Sectoriales de Desarrollo así como el mejoramiento integral del manejo de las instituciones involucradas en ambiente y salud, limitando la duplicación de esfuerzos y maximizando la participación comunitaria. Además, será fundamental contar con el soporte gubernamental, traducido en una clara voluntad política, y con la ayuda foránea, incluyendo a las organizaciones internacionales de cooperación y el acceso a líneas de créditos blandos de las instituciones financieras, ayuda que, necesariamente, deberá basamentarse en una planificación seria, ordenada y coordinada -con objetivos claros y metas realizables- y en una adecuada estructura estatal que permita utilizar los recursos humanos y materiales disponibles, de manera racional y, fundamentalmente, con transparente honestidad.


bbull.gif (150 bytes)  7.  Bibliografía


bbull.gif (150 bytes)  Anexos

bbull.gif (150 bytes)  Anexo A : Datos Numéricos



                                                                                    Cuadro A-1
                                                               Crecimiento poblacional del Paraguay según censos nacionales

Departamentos

Población total

Tasa de crecimiento

1950

1962

1972

1982

1992

1950-62

1962-72

1972-82

1982-92

Asunción a

Concepción

San Pedro

Cordillera

Guairá

Caaguazú

Caazapá

Itapúa

Misiones

Paraguarí

Alto Paraná

Central

Ñeembucú

Amambay

Canindeyú

Presidente Hayes

Alto Paraguay

Boquerón

206634

62326

64534

145232

90308

71699

73051

111424

43449

173858

9531

153108

50861

18160

...

23490

2705

28082

288882

85690

91804

188313

114949

125138

92401

149821

59441

203012

24067

229073

57878

34505

...

29870

3854

40405

388958

108130

138018

194218

124799

210858

103139

201411

69246

211977

88607

310390

73098

65111

...

38439

5366

26190

454881

133977

191002

194011

143510

299437

109452

262680

77475

204399

199644

497388

70338

68395

66409

33021

9021

14790

502426

166946

277110

206097

162244

383319

128550

375748

88624

203012

403858

864540

69884

97158

96826

59100

11816

26292

2,83

2,69

2,98

2,19

2,03

4,75

1,98

2,50

2,65

1,30

8,02

3,41

1,08

5,49

...

2,02

2,99

3,08

3,10

2,42

4,27

0,32

0,85

5,50

1,13

3,08

1,58

0,44

14,31

3,17

2,43

6,73

...

2,62

3,46

-4,35

1,58

2,17

3,30

-0,01

1,41

3,57

0,60

2,69

1,13

-0,36

8,46

4,83

-0,38

0,49

...

-1,51

5,33

-5,55

1,00

2,22

3,79

0,61

1,23

2,50

1,62

3,64

1,35

-0,07

7,30

5,68

-0,06

3,57

3,84

5,99

2,74

5,92

Total país

1328452

1819103

2357955

3029830

4123550

2,65

2,70

2,54

3,13

Fuente: Dirección General de Estadística, Encuestas y Censos, STP.
Nota: a Asunción, capital del país, no es un departamento sino un municipio.

Cuadro A-2
Sinopsis estadística macroeconómica de la República del Paraguay

Producto Interno Bruto Real (PIB)

1982

1983

1984

1985

1986

1987

1988

1989

1990

1991

PIB total

(Tasa de crecimiento promedio anual)

 

-1

 

-3

 

3,1

 

4

 

,,,

 

4,3

 

6,4

 

5,8

 

3,1

 

2,5

Agricultura, silvicultura y pesca

Manufacturas

Construcción

Comercio al por mayor y menor

0,4

-3,7

-6

-2,2

-2,4

-4,2

-5,7

-3,1

5,9

4,5

-2,4

1,8

4,6

5

-1

4,7

-6,1

-1,4

1

3,3

7

3,5

2

3,5

12,1

5,8

2,6

4,1

7,7

5,9

2,5

4,7

2,2

2,5

-0,9

3,6

0,4

1,1

3

4,4

Gobierno central (% PIB)
Ingresos corrientes

Gastos corrientes

Ahorro corriente

Inversión fija

Déficit o superávit

Financiamiento interno

9,3

8,7

0,6

1,9

-1,5

1,5

8,0

8,9

-0,9

1,6

-2,6

1,9

8,0

7,6

0,4

2,7

-2,9

1,9

7,9

7,0

0,9

2,1

-1,5

0,8

7,8

6,6

1,2

0,6

0,5

-0,7

8,1

6,4

1,7

1,1

-0,1

1,5

8,0

6,1

1,9

1,2

0,6

-0,1

11,4

7,9

3,5

1,0

2,4

...

12,4

7,8

4,5

1,0

3,0

...

12,9

10,4

2,5

1,6

-0,2

0,3

Moneda y crédito (% PIB)
Crédito interno

Sector público

Sector privado

Oferta monetaria

14,4

0,6

13,8

8,2

15,1

2,1

13,1

7,8

14,9

2,9

12,0

9,0

13,8

2,9

10,9

8,2

12,5

2,9

9,6

7,9

11,3

2,5

8,7

8,3

11,5

2,9

8,6

9,0

9,7

1,5

8,3

9,5

10,7

1,2

9,5

11,2

9,9

...

9,9

11,3

continúa...

 

Precios y salarios

(Tasas de crecimiento promedio anual)

Precios al consumidor

Salario real

Tipo de cambio (G/US$)

Tasa de mercado

Balanza de pagos (millones US$)

Saldo en cuenta corriente

Balanza comercial

Exportaciones de bienes (FOB)

Importaciones de bienes (FOB)

Balanza de servicios

Transferencias unilaterales

Balanza en cuenta de capital

Sector no monetario

Oficial

Privado

Sector monetario

Variación de reservas (-aumento)

Errores y omisiones

6,8

-2,8

126,0

-374,8

-315,1

396,2

711,3

-64,7

5,0

338,2

327,0

71,0

256,0

11,2

62,3

-25,7

13,5

-7,1

126,0

-247,9

-225,4

326,0

551,4

-28,7

6,2

287,3

265,2

161,6

103,6

22,1

52,9

-92,3

20,3

-3,6

201,0

-317,4

-287,8

361,3

649,1

-38,9

9,3

286,0

259,5

224,3

35,2

26,5

13,8

17,6

25,2

-2,1

306,7

-252,1

-193,7

165,6

659,3

-65,9

7,5

80,6

28,5

75,5

-47,0

52,1

97,8

73,7

31,7

-4,3

339,2

-364,9

-288,4

575,8

864,2

-87,6

11,1

181,3

225,3

117,0

108,3

-44,0

139,8

43,8

21,9

12,3

550,0

-489,7

-321,3

597,4

918,7

-195,4

27,0

189,2

182,2

39,5

142,7

7,0

-37,8

338,3

22,7

6,1

550,0

-210,1

-159,1

871,0

1030,1

-86,2

35,2

-156,4

-152,9

-53,1

-99,8

-3,5

168,2

198,3

26,2

1,1

1056,1

236,1

165,2

1166,5

1001,3

47,0

23,9

-34,2

-15,4

-77,2

61,8

-18,8

-111,9

-90,0

38,2

-4,0

1229,8

91,2

38,7

1392,3

1353,6

19,6

32,9

79,0

107,5

-69,2

176,7

-28,5

-231,9

61,7

24,3

-4,8

1325,2

-343,9

-471,4

981,4

1452,8

91,4

36,1

321,0

156,0

4,8

151,2

165,0

-295,7

318,6

Deuda externa total (millones US$)
Deuda desembolsada

Servicio de la deuda

Efectivamente pagado

Pago de intereses devengados/

exportaciones de bienes y servicios

no factoriales (%)

1295,9

14,6

 

16,1

1413,5

101,5

 

14,3

1469,6

136,1

 

13,7

1815,8

157,7

 

17,3

2086,0

223,2

 

15,4

2519,5

239,3

 

21,0

2352,0

316,3

 

12,5

2385,3

151,7

 

7,7

2131,2

208,8

 

5,8

2156,0

243,0

 

5,1

Fuente: Banco Interamericano de Desarrollo, Progreso Económico y Social en América Latina, Informe 1992.

Cuadro A-3
Tasas de morbilidad
Principales enfermedades registradas en los servicios del MSPBS - Año 1991

Orden

Causas

Número de Casos

1

2

3

4

5

6

7

8

9

10

11

12

13

Influenza

Bronquitis y neumonía

Diarrea

Anquilostiomasis

Otras parasitosis

Tuberculosis

Accidente de tránsito

Resfrío y faringitis

Anemia parasitaria

Escabiosis

Bocio

Neurosis

Anemia carencial

67080

54551

47860

1634

28614

2283

5821

32731

57608

11692

6884

7189

6612

Fuente: MSPBS

 

Cuadro A-4
Mortalidad general por causas
Datos provisorios - Año 1991

 

Orden

Causas

Número

%

1

2

3

4

5

6

7

8

9

10

11

12

13

14

15

16

Enfermedades del corazón

Enfermedad cerebrovascular

Tumores

Accidentes

Neumonía y gripe

Diarrea

Homicidio

Enfermedad hipertensiva

Tuberculosis

Suicidio

Deficiencias de la nutrición

Arterioesclerosis

Tétanos

Sífilis

Signos y síntomas mal definidos

Resto

2617

1573

1433

781

493

370

218

179

104

76

77

67

33

10

1551

3116

20,61

12,39

11,29

6,15

3,88

2,91

1,72

1,41

0,82

0,60

0,61

0,53

0,26

0,08

12,21

24,54

  Total

12698

100

Fuente: MSPBS

 

 

 

Cuadro A-5
Principales indicadores de pobreza en el Paraguay
Año 1993

Ítem

%

Familias en situación de pobreza

Población en situación de pobreza

Familias en situación de indigencia

Población en situación de indigencia

Ingreso apropiado por el 10% de las familias más ricas

Ingreso apropiado por el 20% de las familias más ricas

Desempleo abierto

Sub-empleo visible

Sub-empleo invisible

30,2

39,0

12,6

17,0

42,0

60,0

4,3

3,0

48,2

Fuente: Universidad Nacional de Asunción/DIS - Proyecto ATP/SF2156PR

Cuadro A-6
Indicadores del desarrollo humano

Perfil de desarrollo humano

Paraguay

América Latina

y El Caribe

Países

Industrializados

× Esperanza de vida al nacer (años)

× Acceso a servicios de salud (%)

× Acceso a agua potable (%)

× Tasa de alfabetismo adulto

× PNB per cápita

× PIB per cápita real (US$)

Perfil de salud

× Tasa de mortalidad materna (en cien mil)

× Tasa de mortalidad infantil (en mil)

× Partos atendidos por personal de salud (%)

× Lactancia al año (%)

× Niños de un año inmunizados (%)

× Gastos de salud como % del PNB

Perfil en educación

× Tasa de deserción escolar en primaria (%)

× Gastos en educación como % del PNB

× Radios por 1000 habitantes

× Televisores por 1000 habitantes

Balance demográfico

× Población total estimada (en millones)

× Tasa de crecimiento (%)

× Población urbana (%)

× Razón de dependencia (%)

× Tasa de utilización de anticonceptivos (%)

Brecha rural-urbana

× Acceso rural a servicios de salud (%)

× Acceso urbano a servicios de salud (%)

× Acceso rural a agua potable

× Acceso urbano a agua potable

Brecha mujer-hombre (H=100)

× Esperanza de vida

× Tasa de alfabetismo

× Matrícula escolar primaria

× Matrícula escolar secundaria

× Fuerza laboral

× Parlamento

67,0

63,0

35,0

77,0

1180,0

2590,0

380,0

42,0

22,0

49,0

65,0

0,2

50,0

1,0

166,0

24,0

4,3

3,0

47,0

78,0

38,0

38,0

90,0

7,0

65,0

107,0

94,0

99,0

100,0

26,0

2,0

67,0

70,0

79,0

82,0

1830,0

4300,0

110,0

52,0

77,0

38,0

69,0

2,0

50,0

3,3

331,0

145,0

440,0

2,4

72,0

69,0

57,0

42,0

82,0

56,0

88,0

109,0

95,0

99,0

105,0

36,0

8,0

75,0

...

...

...

12510,0

14350,0

24,0

15,0

99,0

...

75,0

4,7

11,0

5,2

1021,0

480,0

1210,0

0,8

73,0

50,0

70,0

...

...

...

...

110,0

100,0

102,0

100,0

66,0

22,0

Fuente: Desarrollo Humano (1990 y 1991), PNUD.

Cuadro A-7
Indicadores sociales comparados

País

PIB per cápita US$ 1990

Tasa de mortalidad infantil/1000

Expectativa de vida

(por edad)

Tasa de fertilidad (nacimientos por mujer)

Enrolamiento en escuela primaria

(% grupos de edad)

Enrolamiento en escuela secundaria

(% grupos de edad)

Argentina

Bolivia

Chile

Colombia

República Dominicana

Ecuador

El Salvador

Guatemala

Honduras

México

Perú

Paraguay

2370

630

1940

1260

830

980

1110

900

5590

2490

1160

1110

29

92

17

37

56

55

53

62

64

39

69

32

71

60

72

69

67

66

64

63

65

70

63

67

2,8

4,8

2,5

2,7

3,2

3,7

4,2

5,4

5,2

3,3

3,8

4,7

111

81

100

107

95

118

78

79

108

114

123

106

74

34

75

52

47

56

26

21

32

53

67

29

Fuente: Banco Mundial

 

Cuadro A-8
Cobertura sanitaria según principales instituciones - Año 1989

 

Institución

Camas hospitalarias

%

% Cobertura sanitaria

Ministerio de Salud Pública y Bienestar Social

Instituto de Previsión Social

Sanidad Militar

Universidad Nacional de Asunción

Sanidad Policial

Universidad Católica

Sector Privado

1992

1240

713

971

80

62

490

35,9

22,4

12,9

17,5

1,4

1,1

8,8

60

14

8

5

1

...

10

Total

5548

100

98

Fuente: MSPBS

Cuadro A-9
Servicios hospitalarios - MSPBS

Región sanitaria Departamento

Servicios

Camas

HE

CS

PS

BS

Total

HE

CS

PS

BS

Total

1°

2°

3°

4°

5°

6°

7°

8°

9°

10°

11°

12°

13°

14°

15°

16°

Concepción

San Pedro

Cordillera

Guairá

Caaguazú

Caazapá

Itapúa

Misiones

Paraguarí

Alto Paraná

Central

Ñeembucú

Amambay

Canindeyú

Chaco

Capital (Asunción)

...

...

...

...

...

...

...

...

1

...

2

...

...

...

...

5

4

8

10

10

12

7

13

8

11

6

15

6

3

4

6

16

18

34

19

24

44

28

44

17

26

26

15

18

9

11

26

10

...

...

...

...

...

...

...

...

...

...

2

...

...

...

...

5

22

42

29

34

56

35

57

25

38

32

34

24

12

15

32

36

...

...

...

...

...

...

...

...

60

...

303

...

73

...

...

488

70

78

64

79

118

124

163

52

92

157

113

32

...

22

65

209

18

6

34

21

49

39

11

7

42

36

9

8

...

4

19

...

...

...

...

...

...

...

...

...

...

...

65

...

...

...

...

321

88

84

98

100

167

163

174

59

194

193

490

40

73

26

84

1018

Total

 

8

139

369

7

523

924

1438

303

386

3051

Fuente: MSPBS

Notas: HE: Hospitales especializados
CS: Centros de salud
PS: Puestos de salud
BS: Bienestar social



Cuadro A-10
Población y recursos humanos del MSPBS por regiones sanitarias - Año 1992

 

Región sanitaria

departamento

Población

Médicos

Licenciado/Obstetra

Auxiliar enfermería

Odontólogo

     

tasa

 

tasa

 

tasa

 

tasa

1° Concepción

2° San Pedro

3° Cordillera

4° Guairá

5° Caaguazú

6° Caazapá

7° Itapúa

8° Misiones

9° Paraguarí

10° Alto Paraná

11° Central

12° Ñeembucú

13° Amambay

14° Canindeyú

15° Chaco

16° Asunción

166946

277110

206097

162244

383319

128550

375748

88624

203012

403858

864540

69884

97158

96826

97208

502426

27

22

69

31

38

13

46

28

35

63

96

6

28

10

38

202

1,6

0,8

3,3

1,9

1,0

1,0

1,2

3,2

1,7

1,6

1,1

0,9

2,9

1,0

3,9

4,0

14

4

31

10

30

5

37

7

36

40

49

2

9

7

10

44

0,8

0,2

1,9

0,6

1,8

0,3

2,2

0,4

2,2

2,4

2,9

0,1

0,5

0,4

0,6

2,6

102

121

145

129

164

95

184

91

134

165

133

63

67

35

101

204

6,1

7,2

8,7

7,7

9,8

5,7

11,0

5,5

8,0

9,9

8,0

3,8

4,0

2,1

6,0

12,2

6

8

17

7

11

4

4

5

11

15

32

2

5

3

7

84

0,4

0,5

1,0

0,4

0,7

0,2

0,2

0,3

0,7

0,9

1,9

0,1

0,3

0,2

0,4

5,0

Total

4123550

752

1,8

335

0,8

1933

4,7

221

0,5

Fuente: MSPBS

Nota: Tasa por 10.000 habitantes

 

Cuadro A-11
Comercio exterior
(cifras en miles US$)

Años

FOB

Importaciones

CIF

Balanza Comercial

 

Exportaciones

Importaciones

   
1985

1986

1987

1988

1989

1990

1991

1992a

303902

232533

353377

509843

1009440

958681

737096

462625

442281

209393

517476

494749

660778

1193365

1275387

778478

501529

578083

595302

573889

759688

1352018

1460312

893742

-138379

23140

-164099

15094

348662

-234684

-538291

-315853

Fuente: BCP
Nota: a Agosto 1992

 

 

Cuadro A-12
Precios internacionales de los principales productos de exportación
(cifras FOB en US$/toneladas métricas)

 

Rubro

Promedio

 

1989

1990

1991

1992

Soya

Algodón

201,5

1335,0

173,9

1565,6

163,6

1437,4

211

1265

Fuente: BCP



Cuadro A-13
Tasas de inflación

Año

Indice de precios del consumo (IPC) anual

 

Promedioa

%

% Inflaciónb

1982

1983

1984

1985

1986

1987

1988

1989

1990

1991

1992

121,7

138,1

166,1

208,0

274,0

333,7

410,6

517,2

714,8

888,2

1022,5

6,8

13,5

20,3

25,2

31,7

21,8

23,0

26,0

38,2

24,3

15,1

8,9

14,1

29,8

23,1

24,1

32,0

16,9

28,5

44,1

11,8

17,8

Fuente: BCP
Notas: a Base IPC 1980=100
           b Variación IPC de diciembre a diciembre

 

 

Cuadro A-14
Deuda externa pública y privada
(cifras en millones US$ corrientes)

 

Año

Deuda pública

Servicio de la deuda

Deuda privada

Deuda pública y privada

 

Total

%

 

Total

%

Total

%

1982

1983

1984

1985

1986

1987

1988

1989

1990

1991

1992

941,4

1203,8

1402,1

1522,8

1722,4

1924,2

1884,6

2076,2

1699,7

1758,0

1248,9

84,5

87,6

90,3

91,3

98,3

98,3

98,3

98,5

98,5

98,3

...

...

...

...

168,3

210,9

295,0

283,0

130,0

271,1

168,0

669,1

172,7

170,7

151,4

145,0

30,0

32,9

32,9

32,0

25,3

29,7

...

15,5

12,4

9,7

8,7

1,7

1,7

1,7

1,5

1,5

1,7

...

1114,1

1374,5

1553,5

1667,8

1752,4

1957,1

1917,5

2108,18

1725,0

1787,7

...

100

100

100

100

100

100

100

100

100

100

...

Fuente: MH

 

Cuadro A-15
Deuda externa con el club de París
Saldo al fin del período 1989-1992
(cifras en millones de US$ corrientes)

 

Acreedor

1989

%

1991

%

1992

%

Total club de París

Estados Unidos

España

Japón

Francia

Reino Unido

Alemania

Otros

Banca comercial y Brasil

Organismos multilaterales

768,9

40,1

80,4

229,7

202,2

34,0

169,4

12,8

646,2

661,0

37

2

4

11

9

2

8

1

31

32

902,4

37,1

97,8

226,8

257,3

32,4

176,7

74,3

96,9

637,4

55

2

6

14

16

2

11

4

6

39

589,7

32,0

14,8

214,1

91,1

7,8

152,0

77,9

26,0

633,2

47

3

1

17

7

1

12

6

2

51

Total general

2076,2

100

1636,7

100

1248,9

100

Fuente: MH

 

Cuadro A-16
Deuda externa por deudores
Saldo al fin del período 1989-1992
(cifras en millones de US$ corrientes)

Deudor

1989

%

1991

%

1992

%

Gobierno Central

MSPBS

MOPC

MH

Otros

Empresas Públicas

ANDE

ANTELCO

CORPOSANA

INC

FLOMERES

Otros

Entidades Financieras

287,3

84,9

159,9

4,4

38,1

443,5

68,5

149,2

9,4

133,4

79,8

3,2

38,1

37

11

20

1

5

58

9

19

1

17

11

1

5

345,9

107,3

129,0

54,1

55,5

522,3

108,0

145,6

13,0

158,8

92,1

4,8

34,2

38

12

14

6

6

58

12

16

1

18

10

1

4

179,3

26,3

84,1

3,7

65,2

326,5

92,5

124,2

22,9

45,5

41,4

...

83,9

31

5

14

1

11

55

15

21

4

8

7

...

14

Total general

768,9

100

902,4

100

589,7

100

Fuente: BCP

Cuadro A-17
Composición de la deuda interna a principios del año 1993
(cifras en millones de G/. corrientes)

 

 

Deuda

%

Sector público no financiero

Gobierno central

Ministerio de Hacienda

Ministerio de Salud Pública y Bienestar Social

Ministerio de Obras Públicas y Comunicaciones

Ministerio de Agricultura y Ganadería

Ministerio de Industria y Comercio

Otros

Entidades descentralizadas

Crédito Agrícola de Habilitación

Otros

Municipalidades

Empresas públicas

Industria Nacional del Cemento

Administración Nacional de Electricidad

Administración Nacional de Telecomunicaciones

Líneas Aéreas Paraguayas

Líneas Aéreas de Transporte Nacional

Corporación de Obras Sanitarias

Flota Mercante del Estado

Administración Paraguaya de Alcoholes

Aceros del Paraguay/SIDEPAR

Sector público financiero

Total sector públicoa

1274378

897600

354236

10572

28501

2976

1302

13

78

13

65

1060

375640

254163

92

2318

30464

36

1635

16622

17729

52576

157507

1431882

89

63

60

1

2

...

...

...

...

...

...

...

26

18

...

...

2

...

...

1

1

4

11

100

Fuente: BCP
Notas:

a Debido a los intereses por mora y compromisos impagos la deuda total sería actualmente de
    G/.1.506.044.000.000.

- Se carecen de datos específicos para el sector salud y para el sector ambiente.

- Se puede asumir que la deuda del MSPBS corresponde al sector salud.

- Se puede asumir que la deuda de CORPOSANA corresponde al sector ambiente.


Cuadro A-18
Composición del ingreso público - año 1993
(cifras en millones de G/. corrientes)

 

Concepto

1993

1994a

Presupuesto

%

Presupuesto

%

1. Ingresos corrientes

Ingresos tributarios

- Impuesto a los ingresos

- Contrib. de seguro social

- Impuesto s/ la propiedad

- Impuesto interno s/ bienes y servicios

- Impuestos aduaneros

- Otros ingresos tributarios

Ingresos no tributarios

- Venta de bienes y servicios

- Fondo de jubil. y pensiones

- Tasas

- Multa, canon fiscal, etc.

- Royalties

- Renta de activos financieros

Otros ingresos no tributarios

- Transferencias de entes públicos

- Donaciones

2. Ingresos de capital

- Venta de activos financieros

- Venta de activos fijos

- Otros ingresos de capital

- Donaciones de capital

- Créditos internos

- Créditos externos

- Reembolso de préstamos

- Superávit fiscal

- Saldo del ejercicio anterior

Total

1813786,0

1068449,0

135934,0

...

1000,0

630782,4

178602,0

122130,6

721065

46365,5

88350,0

38929,7

19555,5

432293,8

95570,5

24272,0

19603,1

4668,9

235045,9

1090,0

1090,0

230,0

...

...

192333,4

7200,0

33102,5

...

2048831,9

88,53

52,15

6,63

...

0,05

30,79

8,72

5,96

35,19

2,26

4,31

1,90

0,95

21,10

4,66

1,18

0,96

0,23

11,47

0,05

0,05

0,01

...

...

9,39

0,35

1,62

...

100

1936501,1

1241303,2

209215,0

...

...

715409,1

227976,9

88702,2

669394,8

43167,9

115989,9

50459,2

18977,1

384077,4

56723,3

25803,1

22132,1

3671,0

260059,2

1190,2

1190,2

...

...

...

249942,2

7736,6

...

...

2196560,3

88,16

56,51

9,52

...

...

32,57

10,38

4,04

30,47

1,97

5,28

2,30

0,86

17,49

2,58

1,17

1,01

0,17

11,84

0,05

0,05

...

...

...

11,38

0,35

...

...

100

Fuente: MH

Nota: a Anteproyecto del Presupuesto General de la Nación


Cuadro A-19
Estructura de los gastos del gobierno central
(% PIB nominal)

 

Ítem

1982-1986

1987-1988

1989

1990

1991

1992

1. Servicios generales

2. Defensa y orden público

3. Servicios sociales

- Educación

- Salud

- Seguridad social

- Vivienda

4. Servicios económicos

- Agricultura y desarrollo rural

- Transporte y comunicaciones

- Otros

5. Ciencia y tecnología

Total

1,61

1,31

3,85

1,33

0,72

1,73

0,07

1,9

0,31

1,36

0,23

0,11

8,78

1,21

0,98

2,41

0,98

0,4

0,99

0,04

0,99

0,13

0,77

0,09

0,08

5,67

1,55

1,024

2,38

1,11

0,4

1,21

0,1

1,03

0,16

1,02

0,08

0,07

6,96

2,04

1,23

2,96

1,18

0,4

1,09

0,29

1,1

0,22

0,69

0,19

0,09

7,42

2,97

1,65

4,75

1,72

0,73

1,72

0,57

1,38

0,37

0,7

0,28

0,13

10,84

3,55

1,56

5,8

2,29

1,0

2,14

0,37

1,92

0,82

0,89

0,21

0,07

12,89

Fuente: MH y BM

Cuadro A-20
Ingresos de la municipalidad de Asunción (realizados)
(cifras en millones de G/. corrientes)

 

Concepto

1982

1983

1984

1985

1986

1987

1988

1989

1990

1991

1992

1. Ingresos corrientes

1.1 Ingresos tributarios

1.1.1 Impuestos

1.1.2 Tasas

1.1.3 Regalías

1.2 Ingresos paratributarios

1.3 Transferenciaa

2. Ingresos de capital

2.1 Recursos de crédito

2.2 Ventas de activo fijo

2.3 Reem. préstamo sect. privado

2.4 Otros ingresos de capital

3. Donaciones

Total

2237

1806

1247

497

62

285

146

286

36

157

93

...

...

2523

2723

2070

1387

610

73

403

250

171

36

41

94

...

...

2894

3080

2309

1543

696

70

469

302

274

85

58

131

...

...

3354

3392

2598

1687

831

80

521

273

257

23

71

163

...

...

3649

4279

3023

1939

976

108

567

689

299

48

81

170

...

...

4578

5195

4048

2295

1556

197

655

492

538

46

114

378

...

...

5733

6048

4788

2665

1837

286

678

582

820

...

169

585

66

88

6868

8309

6156

3583

2240

342

739

1405

1214

...

183

895

136

...

9523

10071

7630

4505

2657

468

915

1526

1771

500

350

766

155

12

11842

13856

10210

6007

3550

653

1499

2147

5274

3715

448

1051

60

...

19130

21463

16172

7749

7559

865

2399

2892

3819

1530

251

1412

626

...

25282

Fuente: Municipalidad de Asunción

Nota: a Hasta 1992, el Impuesto Inmobiliario era recaudado por el Gobierno Central, transfiriendo un porcentaje al Municipio.

Cuadro A-21
Gastos realizados por rubros por la municipalidad de Asunción
(porcentajes)

 

Concepto

1990

1991

1992

1. Gastos corrientes

1.1 Funcionamiento

1.1.1 Servicios personales

1.1.2 Servicios no personales

1.1.3 Materiales y suministros

1.2 Financieros

1.3 Transferencias

1.3.1 Al sector público

1.3.2 Al sector privado

1.4 Otros gastos corrientes

2. Gastos de capital

2.1 Inversión física

2.2 Adquisición de terreno

2.3 Amortización de deuda pública

2.4 Provisión para gasto de capital

2.5 Inversión financiera

Total

64

60

51

5

4

...

3

...

3

...

36

35

...

1

...

...

100

60

56

48

4

3

...

3

...

3

2

40

39

...

1

...

...

100

80

68

58

5

5

3

2

2

...

6

20

16

...

5

...

...

100

Fuente: Municipalidad de Asunción

 

Cuadro A-22
Relación de índices utilizados para deflactar PIB

Año

Deflactor en dólares

Deflactor de moneda Nacional

1982

1983

1984

1985

1986

1987

1988

1989

1990

1991

1992

139,6438

159,7879

202,5821

253,4806

334,2690

435,3354

543,7621

713,1538

972,2832

1214,546

1646,1000

100,0

113,5

136,5

170,9

225,1

274,3

337,4

425,0

587,3

729,8

840,2

 


bbull.gif (150 bytes)   Anexo B : Resumen análitico

Cuadro B-1
Ficha de interrelación de las instituciones en las etapas del proceso de inversión

Institución

Gestación

Formulación

Evaluación

Financiamiento

Ejecución y

Gerencia

Coordinación y monitoreo

Sector Ambiente
MSPBS (SENASA)

CORPOSANA

Municipios

Secretaría Técnica de Planificación

Min. de Hacienda/Banco Central

Contraloría General de la Nación

Equipo Económico/Consejo de Ministros

Entidades Financieras Externas a

·

·

·

·

·

·

·

·

·

·

·

·

·

·

·

·

·

·

 

·

·

·

·

·

·

 

·

·

Sector Salud
MSPBS

Instituto de Previsión Social

Fuerzas Armadas

Policía de la Capital

Universidad Nacional de Asunción

Min. de Hacienda/Banco Central

Contraloría General de la Nación

Equipo Económico/Consejo de Ministros

Municipalidad de Asunción

Entidades Financieras Externas a

·

·

·

·

·

 

 

·

·

·

·

·

·

 

 

·

·

·

 

 

 

·

·

·

·

·

·

 

 

·

 

·

·

·

·

·

 

 

 

·

·

·

·

·

·

·

·

·

Nota: a Se refiere a agencias internacionales de cooperación y/o crediticias.

Cuadro B-2
Relación PIB y la Inversión Total
(cifras en millones G/. y US$ constantes)

 

Años

PIB

Inversión total

Total

Per cápita

 

G/. 1982

US$ 1988

G/. 1982

US$ 1988

G/. 1982

US$ 1988

% PIB

1982

1983

1984

1985

1986

1987

1988

1989

1990

1991

1992

737040

714929

736906

766158

766223

799382

850207

899500

927317

950208

967312

5278

5120

5284

5499

5486

5728

6104

6462

6659

6818

5875

219506

206146

205824

207449

201265

203801

210491

216367

216833

216089

217168

1571,90

1464,29

1386,84

1398,65

1355,34

1284,13

1306,08

1289,43

1309,76

1298,44

1108,47

176871

145183

146440

146940

151500

160990

166951

184771

203471

215354

208939

1266,59

1031,26

986,71

990,69

1020,22

1014,38

1035,92

1101,13

1229,05

1294,03

1066,46

24,00

20,31

19,87

19,18

19,77

20,14

19,64

20,54

21,94

22,66

21,60

Fuente: STP

Cuadro B-3
Relación PIB y las inversiones en ambiente y salud
(cifras en millones de G/. y US$ constantes)

Años

PIB

Inversión Pública

G/.

1982

US$

1988

Tasa

crecimiento

anual

Total en Saluda

Total en Ambienteb

G/. 1982

US$ 1988

% PIB

G/. 1982

US$ 1988

% PIB

1982

1983

1984

1985

1986

1987

1988

1989

1990

1991

1992

737040

714929

736906

766158

766223

799382

850207

899500

927317

950208

967312

5278

5120

5284

5499

5486

5728

6104

6462

6659

6818

5875

-1,0

-3,0

3,1

4,0

...

4,3

6,4

5,8

3,1

2,5

1,8

3299,7

3260,7

1989,4

1978,5

1544,7

2463,9

2202,6

1553,6

1704,7

2323,8

1810,0

23,63

23,16

13,40

13,34

10,40

15,52

13,67

26,53

10,30

13,96

9,24

0,45

0,46

0,27

0,26

0,20

0,31

0,26

0,17

0,18

0,24

0,19

1289,6

1846,9

2274,3

839,2

2576,8

2544,7

1966,8

1211,8

3904,6

2561,4

2875,1

9,23

13,12

15,32

5,66

17,35

16,03

12,20

20,69

23,59

15,39

14,68

0,17

0,26

0,31

0,11

0,34

0,32

0,23

0,13

0,42

0,27

0,30

Fuente: STP

Notas: a Incluye: MSPBS, IPS, UNA, Fuerzas Armadas
               b Incluye: CORPOSANA, SENASA

Cuadro B-4
Tasa promedio de crecimiento anual de la inversión total
en salud y ambiente, 1982-1992
(porcentajes)

Años

Salud

Ambiente

Total

1982

1983

1984

1985

1986

1987

1988

1989

1990

1991

1992

...

-1,18

-38,99

-0,55

-21,93

59,51

-10,61

-29,47

9,73

36,32

-22,11

...

43,21

23,14

-63,10

207,05

-1,25

-22,71

-38,39

222,21

-34,40

12,25

...

42,03

-15,85

-63,65

185,13

58,26

-33,32

-67,85

231,94

1,92

-9,86

Fuente: STP

 

 

Cuadro B-5
Análisis de la relación entre el gasto público y la inversión pública
(cifras en millones de G/. y US$ constantes)

 

Años

Gasto público

Inversión pública

 

G/. 1982

US$ 1988

G/. 1982

US$ 1988

% Gasto público

1982

1983

1984

1985

1986

1987

1988

1989

1990

1991

1992

88981,2

97607,2

101144,4

95643,0

83253,3

97299,1

111999,4

89459,6

93881,6

105473,6

110710,2

637,201202

693,320198

681,511754

644,837774

560,635749

613,070864

694,947220

533,129443

567,084387

633,773095

565,085385

36709,2

43696,2

50389,4

42843,0

29303,3

37949,1

50689,4

24820,6

27174,6

25426,6

27148,2

262,877398

310,381386

339,524169

288,853181

197,331247

239,113080

314,523628

147,916966

164,146024

152,784156

138,569446

41,26

44,77

49,82

44,79

35,20

39,00

45,26

27,75

28,95

24,11

24,52

Fuente: STP

 

Cuadro B-6
Relación entre la inversión pública total e inversión pública social
(cifras en millones de G/. y US$ constantes)

 

Años

Inversión pública total

% inversión pública total asignada a la

inversión pública sociala

 

G/. 1982

US$ 1988

G/. 1982

US$ 1988

% Inversión pública

1982

1983

1984

1985

1986

1987

1988

1989

1990

1991

1992

36709,2

43696,2

50389,4

42843,0

29303,3

37949,1

50689,4

24820,6

27174,6

25426,6

27178,2

262,877398

310,381386

339,524169

288,853181

197,331247

239,113080

314,523628

147,916966

164,146024

152,784156

138,722571

5758,1

5207,0

2791,8

2357,9

1388,1

1698,1

1604,5

1078,3

1513,7

1929,6

3812,6

41,2341960

36,9861882

18,8111701

15,8972741

9,34759923

10,6995402

9,95579274

6,42606806

9,14338525

11,5946413

19,4602172

15,69

11,92

5,54

5,50

4,74

4,47

3,17

4,34

5,57

7,59

14,03

Fuente: STP

Nota: a Inversión pública social incluye: educación, salud, seguro social, vivienda.

 

Cuadro B-7
Evolución de las inversiones públicas programadas y ejecutadas en salud
(cifras en millones)

 

Años

MSPBSa

IPS

Otros( Fuerzas Armadas, Policía)

Programado

Ejecutado

% Ejecución

Programado

Ejecutado

%

Ejecución

Programado

Ejecutado

% Ejecución

G/. constantes de 1982
1982

1983

1984

1985

1986

1987

1988

1989

1990

1991

1992

Total

2960,3

3103,9

2896,8

2677,3

1462,8

2053,5

3145,2

1804,4

1251,4

1285,2

1237,6

23878,4

917,7

1092,6

1260,1

1070,9

731,4

948,7

1267,5

726,4

582,1

924,1

381,6

9903,1

31,00

35,20

43,50

40,00

50,00

46,20

40,30

40,26

46,52

71,90

30,83

41,47

7664,1

5933,7

1151,7

1534,3

1503,1

4079,5

2350,3

1317,9

926,6

947,5

836,7

28245,4

1962,0

1762,3

372,1

555,4

526,1

1232,0

681,6

549,3

344,8

354,0

636,7

8976,3

25,60

29,70

32,31

36,20

35,00

30,20

29,00

41,68

37,21

37,36

76,10

31,78

1688,9

1402,3

1207,0

1125,2

883,2

776,2

593,3

486,9

1489,8

1967,8

1344,9

12965,5

380,0

368,8

325,9

326,3

267,6

264,7

238,5

226,4

730,0

1007,5

754,5

4890,2

22,50

26,30

27,00

29,00

30,30

34,10

40,20

46,50

49,00

51,20

56,10

37,72

US$ constantes de 1988
1982

1983

1984

1985

1986

1987

1988

1989

1990

1991

1992

Total

21,199

22,048

19,519

18,051

9,851

12,939

19,516

10,753

7,559

7,723

6,317

155,473

6,572

7,761

8,491

7,220

4,925

5,978

7,865

4,329

3,516

5,553

1,948

64,157

31,00

35,20

43,50

40,00

50,00

46,20

40,30

40,26

46,52

71,90

30,83

41,27

54,883

42,148

7,760

10,344

10,122

25,704

14,583

7,854

5,597

5,693

4,271

188,961

14,050

12,518

2,507

3,741

3,543

7,763

4,229

3,274

2,083

2,127

3,250

59,088

25,60

29,70

32,31

36,20

35,00

30,20

29,00

41,68

37,21

37,36

76,10

31,27

12,094

9,961

8,133

7,586

5,948

4,891

3,681

2,902

9,000

11,824

6,865

82,883

2,721

2,620

2,196

2,200

1,802

1,668

1,480

1,349

4,410

6,054

3,851

30,350

22,50

26,30

27,00

29,00

30,30

34,10

40,20

46,50

49,00

51,20

56,10

36,62

Fuente: STP

Nota: a No incluye al SENASA

Cuadro B-8
Evolución de las inversiones públicas programadas y ejecutadas en ambientea
(cifras en millones)

 

 

Años

Agua potableb

Alcantarilladoc

Residuos sólidosd

Programado

Ejecutado

% Ejecutado

Programado

Ejecutado

% Ejecutado

Programado

Ejecutado

% Ejecutado

G/. constantes de 1982
1982

1983

1984

1985

1986

1987

1988

1989

1990

1991

1992

Total

3051,00

1625,61

2055,42

1075,63

2309,74

1036,36

1959,06

6403,28

8691,57

4352,10

5443,05

38002,83

2434,30

1332,16

1753,33

902,14

2242,23

940,02

1470,16

6312,85

6223,94

4132,64

4066,07

31809,84

79,8

81,9

85,3

83,9

97,1

90,7

75,0

98,6

71,6

95,0

74,7

83,7

62,00

78,41

102,56

28,67

108,84

117,75

252,82

852,94

154,95

86,74

201,98

2047,66

47,90

47,22

66,52

5,21

38,96

29,64

27,74

425,20

22,92

36,39

...

747,71

77,3

60,2

64,9

18,2

35,8

25,2

11,0

49,9

14,8

42,0

...

36,5

...

...

...

...

30,95

73,23

112,78

138,76

100,23

17,12

87,16

...

...

...

...

...

24,55

20,14

...

...

123,97

104,64

12,02

...

...

...

...

...

79,3

27,5

...

...

123,7

611,3

13,8

...

US$ constantes de 1988
1982

1983

1984

1985

1986

1987

1988

1989

1990

1991

1992

Total

21,848

11,547

13,850

7,252

15,554

6,530

12,156

38,160

52,501

26,151

27,782

233,331

17,432

9,463

11,814

6,082

15,100

5,923

9,122

37,621

37,595

24,832

20,754

195,738

79,8

81,9

85,3

83,9

97,1

90,7

75,0

98,6

71,6

95,0

74,7

83,9

0,444

0,557

0,691

0,193

0,733

0,742

1,569

5,083

0,936

0,521

1,031

12,500

0,343

0,335

0,448

0,035

0,262

0,187

0,172

2,534

0,138

0,219

...

4,674

77,3

60,2

64,9

18,2

35,8

25,2

11,0

49,9

14,8

42,0

...

37,4

...

...

...

...

0,208

0,461

0,700

0,827

0,605

0,103

0,445

...

...

...

...

...

0,165

0,127

...

...

0,749

0,629

0,061

...

...

...

...

...

79,3

27,5

...

...

123,7

611,3

13,8

...

Fuentes: STP, CORPOSANA y Municipalidad de Asunción

Notas: a Las inversiones para el control de contaminación ambiental son prácticamente nulas.
               b Incluye CORPOSANA y SENASA.
               c Incluye solamente a CORPOSANA (las inversiones de SENASA son prácticamente nulas en alcantarillado).
               d Se refiere a Gastos de Capital del Departamento de Limpieza Urbana de la Municipalidad de Asunción,
              exclusivamente

Cuadro B-9
Relación entre el gasto público y la inversión pública en ambiente y salud
(cifras en millones de G/. y US$ constantes)

 

Años

Gasto público

Inversiones en ambiente

Inversiones en salud

G/.

1982

US$

1988

G/.

1982

US$

1988

% gasto público

G/.

1982

US$

1988

% gasto público

1982

1983

1984

1985

1986

1987

1988

1989

1990

1991

1992

88981,2

97607,2

101144,4

95643,0

83253,3

97299,1

111999,4

89459,6

93881,6

105473,6

110710,2

637,2012

693,3202

681,5118

644,8378

560,6357

613,0709

694,9472

533,1294

567,0844

633,7731

565,0854

1289,6

1846,9

2274,3

839,2

2576,8

2544,7

1966,8

1211,8

3904,6

2561,4

2875,1

9,23493

13,11884

15,32425

5,65800

17,35242

16,03387

12,20383

7,22165

23,58543

15,39102

14,67504

1,4

1,9

2,2

0,9

3,1

2,6

1,8

1,4

4,2

2,4

2,6

3299,7

3260,7

1989,4

1978,5

1544,7

2463,9

2202,6

1553,6

1704,7

2323,8

1810,0

23,62940

23,16130

13,40459

13,33931

10,40216

15,52476

13,66695

9,25859

10,29711

13,96332

9,23858

3,7

3,3

2,0

2,1

1,9

2,5

2,0

1,7

1,8

2,2

1,6

Fuente: STP



Cuadro B-10
Evolución de las inversiones públicas ejecutadas por institución perteneciente al sector salud, 1982-1992
(cifras en millones)

 

Años

Presupuesto ejecutado totala

Inversiones públicas ejecutadas

(% presupuesto total)

MSPBSb

IPSb

Otrosb,c

Totald

     

%

 

%

 

%

 

%

%

G/. constantes de 1982
1982

1983

1984

1985

1986

1987

1988

1989

1990

1991

1992

88981,2

97607,2

101144,4

95643,0

79736,7

97299,1

111999,4

89459,6

93881,6

105473,6

110710,2

36709,2

43696,2

5639,4

42843,0

27407,1

37949,1

50689,4

24820,6

27174,6

25426,4

27178,2

41,3

44,8

5,6

44,8

34,4

39,0

45,3

27,7

28,9

24,1

24,5

917,7

1092,6

1260,1

1070,9

684,1

948,7

1267,5

726,4

582,1

924,1

381,6

2,5

2,5

22,3

2,5

2,5

2,5

2,5

2,9

2,1

3,6

1,4

1962,0

1762,3

372,1

555,4

492,1

1232,0

681,6

549,3

344,8

354,0

636,7

5,3

4,0

6,6

1,3

1,8

3,2

1,3

2,2

1,3

1,4

2,3

380,0

368,8

325,9

326,3

250,3

264,7

238,5

226,4

730,0

1007,5

754,5

1,0

0,8

5,8

0,8

0,9

0,7

0,5

0,9

2,7

4,0

2,8

8,9

7,4

34,7

4,6

5,2

6,4

4,3

6,1

6,1

9,0

6,5

US$ constantes de 1988
1982

1983

1984

1985

1986

1987

1988

1989

1990

1991

1992

637,201

693,320

681,512

644,838

574,110

613,071

694,947

533,129

567,084

633,773

565,085

262,877

310,381

37,998

288,853

197,331

239,113

314,524

147,917

164,146

152,783

138,723

41,3

44,8

5,6

44,8

34,4

39,0

45,3

27,7

28,9

24,1

24,5

6,572

7,761

8,491

7,220

4,925

5,978

7,865

4,329

3,516

5,553

1,948

2,5

2,5

22,3

2,5

2,5

2,5

2,5

2,9

2,1

3,6

1,4

14,050

12,518

2,507

3,745

3,543

7,763

4,229

3,274

2,083

2,127

3,250

5,3

4,0

6,6

1,3

1,8

3,2

1,3

2,2

1,3

1,4

2,3

2,721

2,620

2,196

2,200

1,802

1,668

1,480

1,349

4,410

6,054

3,851

1,0

0,8

5,8

0,8

0,9

0,7

0,5

0,9

2,7

4,0

2,8

8,9

7,4

34,7

4,6

5,2

6,4

4,3

6,1

6,1

9,0

6,5

Fuente: STP

Notas: a Se refiere al Gasto Público Total
              b % en relación a inversiones públicas ejecutadas
              c Se incluyen instituciones tales como fondos de inversión social y otros fondos similares
          d Se refiere al total del sector salud

Cuadro B-11
Inversión total en salud
(cifras en millones de G/. y US$ constantes)

 

Años

Sector público

 

G/. 1982

US$ 1988

1982

1983

1984

1985

1986

1987

1988

1989

1990

1991

1992

3299,7

3260,7

1989,4

1978,5

1544,7

2463,9

2202,6

1553,6

1704,7

2323,8

1810,0

23,6294

23,1613

13,4046

13,3393

10,4025

15,5248

13,6667

9,2586

10,2971

13,9633

9,2386

Fuente: STP

Nota: Para el sector privado no hay datos.



Cuadro B-12
Evolución de las inversiones públicas programadas y ejecutadas pertenecientes al sector agua potable
(cifras en millones de G/. y US$ constantes)

Años

Sector agua potable

Total

CORPOSANA

SENASA

 

Programado

Ejecutado

% Ejecución

Programado

Ejecutado

% Ejecución

Programado

Ejecutado

% Ejecución

G/. constantes de 1982
1982

1983

1984

1985

1986

1987

1988

1989

1990

1991

1992

Total

2950,0

1488,1

1908,4

959,6

2236,3

949,0

1847,4

6333,9

8623,9

4211,7

5173,1

36681,3

2409,3

1293,7

1709,2

863,8

2216,5

906,8

1425,5

6287,2

6203,6

4100,3

4052,8

31468,7

81,7

86,9

89,6

90,0

99,1

95,6

77,2

99,3

71,9

97,4

78,3

85,8

101,0

137,5

147,0

116,0

73,4

87,4

111,7

69,4

67,7

140,4

270,0

1321,5

25,0

38,5

44,1

38,3

25,7

33,2

44,7

25,7

20,3

32,3

13,3

341,1

24,8

28,0

30,0

33,0

35,0

38,0

40,0

37,0

30,0

23,0

4,9

25,8

3051,0

1625,6

2055,4

1075,6

2309,7

1036,4

1959,1

6403,3

8691,6

4352,1

5443,1

38002,8

2434,3

1332,2

1753,3

902,1

2242,2

940,0

1470,2

6312,9

6223,9

4132,6

4066,1

31809,8

79,8

81,9

85,3

83,9

97,1

90,7

75,0

98,6

71,6

95,0

74,7

83,7

US$ constantes de 1988
1982

1983

1984

1985

1986

1987

1988

1989

1990

1991

1992

Total

21,125

10,570

12,859

6,470

15,060

5,979

11,463

37,746

52,092

25,307

26,404

225,076

17,253

9,189

11,517

5,824

14,926

5,718

8,845

37,468

37,473

24,638

20,686

193,533

81,7

86,9

89,6

90,0

99,1

95,6

77,2

99,3

71,9

97,4

78,3

86,0

0,723

0,977

0,991

0,782

0,494

0,551

0,693

0,414

0,409

0,844

1,378

8,255

0,179

0,274

0,297

0,258

0,173

0,209

0,277

0,153

0,123

0,194

0,068

2,205

24,8

28,0

30,0

33,0

35,0

38,0

40,0

37,0

30,0

23,0

4,9

26,7

21,8

11,5

13,8

7,3

15,6

6,5

12,2

38,2

52,5

26,2

27,8

233,3

17,4

9,5

11,8

6,1

15,1

5,9

9,1

37,6

37,6

24,8

20,8

195,7

79,8

81,9

85,3

83,9

97,1

90,7

75,0

98,6

71,6

95,0

74,7

83,9

Fuente: STP

 


bbull.gif (150 bytes)  Anexo C: Identificación de proyectos

1. Proyectos en salud (1er semestre 1993)

1. Extensión de los servicios de salud pública rural.
2. Desarrollo rural zona norte.
3. Desarrollo rural zona Caazapá.
4. Ampliación de servicios básicos de salud.

Otros proyectos: Hospital militar (de las fuerzas armadas de la Nación).

 

Proyectos MSPBS
(cifras en millones de G/. corrientes)

Año 1993

Proyecto 1

Proyecto 2

Proyecto 3

Proyecto 4

Presupuestado

a) Crédito externo

b) Royalties

c) Recursos ordinarios

Ejecutado 1er semestre

% ejecutado

589,9

...

570,0

19,9

7,1

1,2

24,5

...

16,0

8,5

0,7

2,9

21,5

...

15,8

5,7

0,7

3,2

563,6

455,0

100,0

8,6

1,0

0,2

Fuente: STP

Notas: Todos los proyectos hasta el 1er semestre de 1993 se ejecutaron con recursos ordinarios.

 

1.1 Cooperación internacional en el sector salud

1.1.1 Desarrollo progresivo de una red de servicios regionalizados de salud

 

  • Primera etapa del Proyecto de Extensión de Cobertura de Servicios de Salud, financiado por el BID mediante un préstamo de US$4.900.000, para el período 1981-1983.

  • Segunda etapa del Proyecto de Extensión de Cobertura de Servicios de Salud, financiado por el BID mediante un préstamo de US$14.500.000, para el período 1983-1987.

  • Desarrollo Rural Integrado de Paraguarí, financiado mediante un préstamo del BID que incluye un componente sanitario con un costo de US$4.300.000 para el período 1981-1984.

  • Desarrollo Rural Integrado de Itapúa, financiado mediante un préstamo del BIRF que incluye un componente sanitario con un costo de US$1.000.000 para el período 1978-1983.

  • Desarrollo Rural Integrado de Caazapá, financiado mediante un préstamo del BIRF que incluye un componente sanitario con un costo de US$3.800.000, para el período 1982-1988.

  • Desarrollo Rural Integrado del Área Eje Norte de Colonización, financiado mediante un préstamo de US$22.400.000 concedido por el BIRF, que incluye un componente sanitario para el período 1983-1987.

  • Extensión de Cobertura de Servicios de Salud en los departamentos de Itapúa, Misiones y Ñeembucú, financiado mediante un préstamo del Banco de Fomento Alemán (KFW) de DM10.000.000, para el período 1984-1988.

  • Complementación de la Red de Servicios de Salud en los departamentos de Misiones y Ñeembucú, financiado por la Sociedad Alemana de Cooperación Técnica (GTZ), mediante una cooperación financiera y técnica no reembolsable de DM4.000.000, para el período 1981-1984.

  • Construcción del Laboratorio Central e Instituto de Medicina Tropical (LACIMET), construido mediante una cooperación financiera no reembolsable concedida por el Gobierno del Japón, a través de la Agencia de Cooperación Internacional del Japón (JICA), con un costo aproximado de US$7.000.000, en el período 1982-1983.

  • Construcción del Instituto Nacional del Cáncer y del Quemado, durante el período 1983-1986, financiado mediante un préstamo concedido por el Estado de Sao Paulo (Brasil) y la Cartera de Crédito Externa (CACEX) del Banco do Brasil, por un monto de US$20.000.000.

  • Construcción del Gran Hospital Nacional durante el período 1984-1988, financiado mediante un préstamo concedido por la empresa francesa Societé Generales D'Enterprises-Construction, por un monto de US$63.000.000.

 

1.1.2 Desarrollo o fortalecimiento institucional

  • Fortalecimiento Institucional del Ministerio de Salud Pública y Bienestar Social, primera etapa, financiado mediante una cooperación técnica no reembolsable de US$402.000, concedida por el BID para el período 1981-1983.

  • Fortalecimiento Institucional del Ministerio de Salud Pública y Bienestar Social, segunda etapa, financiado mediante una cooperación técnica no reembolsable de US$507.000, concedida por el BID para el período 1983-1986.

1.1.3 Atención materno-infantil

  • Proyecto de Apoyo a la Extensión de Cobertura en el Área Materno- Infantil, mediante una cooperación financiera no reembolsable de US$1.095.000 concedida por el UNFPA para el período 1982-1985.

  • Proyecto Colaborativo de Perinatología y Salud Materno-Infantil, mediante una cooperación financiera no reembolsable de US$260.000, concedida por la Fundación Kellog (Kellog-OPS) para el período 1982-1983.

1.1.4 Control de enfermedades

  • Apoyo Central al Programa de Control de la Lepra para su funcionamiento e investigación, realizado mediante una cooperación financiera no reembolsable por un monto de US$148.500, concedida por la Agencia de Cooperación Internacional del Japón (JICA).

  • Apoyo al Programa de Control de la Lepra, concedido por la organización privada alemana DAHW mediante una cooperación financiera no reembolsable por un monto de US$298.000.

  • Desarrollo de un Programa de Prevención de la Ceguera en la Segunda Región Sanitaria, con fondos de AGFUND.

  • Apoyo a la investigación en el nivel central para el desarrollo de un método sencillo de detección de la enfermedad de Chagas, mediante una cooperación técnica no reembolsable concedida por el Centro Internacional de Investigaciones para el Desarrollo (IDRC) del Canadá.

  • Apoyo al Programa Nacional de Lucha contra el SIDA que cuenta con recursos financieros de la OPS/OMS.

1.1.5 Otros sectores

  • Cooperación para la Campaña Nacional de Inmunizaciones, concedida por el Club Rotario Internacional a mediano plazo, de conformidad con los programas anuales de acción formulados a partir de 1985.

  • Inmunizaciones, control de diarreas y saneamiento básico en una micro-región, apoyado por UNICEF mediante una cooperación técnica no reembolsable.

  • Apoyo con voluntarios al Programa de Salud Rural, concedido de 1981 a 1984 por el Cuerpo de Paz, mediante una cooperación técnica no reembolsable de US$257.000.

  • Apoyo en áreas diversas de la OPS/OMS.

  • Apoyo en áreas diversas de la UNICEF.

 

2. Proyectos en ambiente (exclusivamente de CORPOSANA)

2.1 Plan director de abastecimiento de agua potable para Asunción y su área metropolitana

Primera etapa

Obras:

- Un módulo de tratamiento de agua cruda de 110.000 m3/día.

- Puesta en marcha de nuevos centros de presión.

- Cambio de antiguas redes de distribución de agua potable.

- Construcción de nuevas redes de distribución de agua potable.

Monto: US$65.000.000, financiado por el BID (10% contraparte local).

 

Segunda etapa

Obras:

- Un módulo de tratamiento de agua cruda de 110.000 m3/día.

- Construcción de nuevas redes de distribución de agua potable.

Monto: US$35.000.000, financiado por el BID (10% contraparte local).

Tercera etapa

Obras:

- Un módulo de tratamiento de agua cruda de 110.000 m3/día.

- Construcción de nuevas redes de distribución de agua potable.

Monto: aun no existe estimación de costo.

 

2.1.1 Plan maestro de alcantarillado sanitario para Asunción y su área metropolitana

Proyecto: Cuenca del Itay.

Monto: US$64.000.000, financiado por el Banco Mundial (10% contraparte local).

Proyecto: Rehabilitación de colector principal (Avda. Molas López).

Monto: G/. 1.500.000, financiado con recursos locales.

 

Proyecto: Estación de bombeo en Villa Victoria.

Monto: G/. 550.000.000, financiado con recursos locales.

Fuente: CORPOSANA

Proyectos en ambiente ejecutados por SENASA

 

Agencia/organismo

BIRF

UNICEF

UNICEF

UNICEF

GTZ

Nombre del proyecto Tercer proyecto de abastecimiento de agua y saneamiento rural Construcción de sistemas básicos y letrinas Desinfección de agua para consumo humano y educación sanitaria para la zona rural dispersa Provisión de agua a asentamientos de campesinos Cooperación en el ámbito de agua potable en zonas rurales
Tipo de proyecto Asistencia financiera Asistencia financiera no reembolsable Asistencia financiera no reembolsable Asistencia financiera no reembolsable Asistencia financiera no reembolsable
Objetivos Mejorar la productividad y salud de la población rural y fortalecer la capacidad institucional del SENASA y de las Juntas de Saneamiento Mejorar las condiciones de vida de la población rural, preferentemente la infantil a través de obras de saneamiento Concientizar a la población sobre la necesidad de mejorar la calidad de agua y la correcta disposición de excretas y basura para prevenir enfermedades Mejorar las condiciones de vida de la población rural, preferentemente la infantil a través de obras de saneamiento Mejorar las condiciones sanitarias de la población rural de los departamentos de San Pedro y Canindeyú
Período de ejecución 5 años (1993-1997) 4 años (1993-1997) 90 días (1993) 2 años (1992-1993) Julio 1990-Diciembre 1993
Monto US$23 millones US$300 mil/año US$45 mil G/.300 millones DM 4,5 millones
Beneficiarios

agua: 250 mil personas

letrinas: 125 mil personas

sin datos sin datos sin datos sin datos

Fuente: SENASA

Otros proyectos en ambiente del SENASA son:

- Proyecto Agua del Cielo: con apoyo del IDM del Paraguay (Beneficiarios: 15 a 20 mil personas)

- Proyecto de agua potable y letrinización con apoyo de Amigos de las Américas (Beneficiarios: agua potable: 2500 personas, letrinas: 5000 personas)

- Proyecto de construcción de 5000 letrinas en un año con apoyo del Cuerpo de Paz

- Proyecto de sistemas básicos y letrinización con apoyo del BID (38000 sistemas básicos y 5000 letrinas)

 

2.2 Cooperación externa en el sector ambiente

2.2.1 Extensión de cobertura del abastecimiento de agua y saneamiento en zonas rurales

  • I Proyecto de abastecimiento de agua y saneamiento en zonas rurales, financiado mediante un préstamo concedido por el BIRF, por un monto de US$11.800.000, para el período 1984-1988.

  • II Proyecto de abastecimiento de agua y saneamiento en zonas rurales, financiado mediante un préstamo concedido por el BIRF, por un monto de US$11.800.000, para el período 1984-1988.

  • Construcción de sistemas de agua potable y saneamiento en la zona eje norte de colonización, mediante una cooperación financiera no reembolsable de DM1.200.000, concedida por un período de tres años por la GTZ.

  • Cooperación para la construcción de pozos y de letrinas sanitarias, y para la educación para la salud, mediante una cooperación financiera no reembolsable de US$920.000, concedida por UNICEF durante un período de cuatro años.

  • Apoyo para la construcción de pozos y de letrinas sanitarias así como para la educación para la salud, mediante una cooperación financiera no reembolsable de US$500.000, concedida por UNICEF para un período de cuatro años.

 

2.2.2 Alimentación y nutrición

  • Primera fase del apoyo al PAEN y al SENASA, con alimentos para voluntarios que participan en programas de agua potable y saneamiento básico en zonas rurales dispersas, suministrados por el Programa Mundial de Alimentos por un valor de US$600.000, para un período de tres años.

  • Segunda fase del apoyo al programa de alimentación y educación nutricional (PAEN), y al servicio nacional de saneamiento ambiental (SENASA), con alimentos para voluntarios que participan en programas de agua potable y saneamiento básico en zonas rurales dispersas, suministrados por el Programa Mundial de Alimentos por un valor de US$500.000, para un período de cinco años.

 

Cooperación técnica y financiera no reembolsable por fuentes

Años 1988-1991

 

Organismos

1988

1989

1990

1991

US$

%

US$

%

US$%

%

US$%

%

Multilaterales

BID

OEA

IICA

FMI

OIM

Sub-Total

1.124.921

...

349.478

8.860

579.722

2.062.981

3,3

...

1,0

...

1,7

6,1

1.313.952

708.900

445.059

...

753.800

3.221.711

3,5

1,9

1,2

...

2,0

8,5

284.833

244.703

563.374

388.000

798.266

2.279.176

0,5

0,4

1,0

0,7

1,4

4,1

1.865.138

485.000

364.538

130.000

511.876

3.356.552

2,6

0,7

0,5

0,2

0,7

4,7

Naciones Unidas
PNUD

UNICEF

UNFPA

UNESCO

GATT

CEPAL/ILPES

ONUDI

OIEA

PMA

FAO

OPS/OMS

BIRF

OIT

UPU

OMPI

UIT

UNFDAC

OMM

NU

VNU

OACI

BM

Com. Derechos Humanos

CNUCD

OACR

UNIFEM

Sub-Total

1.113.500

494.000

529.300

4.500

...

...

...

116.400

1.461.000

...

609.400

289.600

...

...

...

...

164.000

...

...

4.900

...

...

...

...

...

...

4.786.600

3,3

1,5

1,6

...

...

...

...

0,3

4,3

...

1,8

0,9

...

...

...

...

0,5

...

...

...

...

...

...

...

...

...

14,2

1.435.000

508.000

718.050

...

...

...

...

...

2.400.000

...

1.450.826

...

...

...

...

...

...

...

...

...

...

...

...

...

...

...

6.511.876

3,8

1,3

1,9

...

...

...

...

...

6,3

...

3,8

...

...

...

...

...

...

...

...

...

...

...

...

...

...

...

17,1

1.252.667

750.000

770.000

...

...

8.000

...

...

2.450.000

...

1.636.922

...

...

...

...

...

...

...

...

6.000

...

...

...

...

...

...

6.873.589

2,2

1,3

1,4

...

...

...

...

...

4,4

...

2,9

...

...

...

...

...

...

...

...

...

...

...

...

...

...

...

12,2

2.134.000

...

554.093

14.000

18.000

54.255

167.000

52.000

2.426.000

454.000

955.907

...

120.000

5.000

20.400

9.000

...

58.000

27.000

1.841

24.000

110.000

40.000

15.000

18.000

142.000

7.419.496

3,0

...

0,8

...

...

0,1

0,2

0,1

3,4

0,6

1,3

...

0,2

...

...

...

...

0,1

...

...

...

0,2

0,1

...

...

0,2

10,3

continúa...

 

Bilaterales
Alemania

Argentina

Chile

Cuerpo de Paz

España

Francia

Holanda

Israel

Italia

Japón

Reino Unido

Sudáfrica

Suiza

USAID

Canadá

China

Fundac. Kellog

Corea

Fund.Hans Seidel

Sub-Total

ONGs

Total

3.561.234

800

5.470

1.033.440


...

...

494.000

44.000

200.800

17.241.770

666.000


19.156

618.102

1.510.000

...

1.439.000

...


162.400

...


26.996.172

...

33.845.753

10,5

...

...

3,1


...

...

1,5

0,1

0,6

50,9

2,0


0,1

1,8

4,5

...

4,3

...


0,5

...


79,8

...

100

4.369.479

...

4.995

...


...

...

...

64.000

...

20.579.103

679.000


184.150

580.000

610.728

87.762

...

703.743


331.700

...


28.194.660

...

37.928.247

11,5

...

...

...


...

...

...

0,2

...

54,3

1,8


0,5

1,5

1,6

0,2

...

1,9


0,9

...


74,3

...

100

7.569.491

...

...

811.059


...

...

...

...

...

23.166.308

1.033.000


87.500

954.000

1.539.000

560.000

3.477.000

...


271.000

...


39.468.358

7.571.000

56.192.123

13,5

...

...

1,4


...

...

...

...

...

41,2

1,8


0,2

1,7

2,7

1,0

6,2

...


0,5

...


70,2

13,5

100

9.014.179

...

...

3.008.214


2.000.000

265.755

821.000

...

...

32.373.324

956.000


130.216

815.635

1.229.900

743.590

2.790.000

...


494.000

423.625


55.065.438

6.064.000

71.905.486

12,5

...

...

4,2


2,8

0,4

1,1

...

...

45,0

1,3


0,2

1,1

1,7

1,0

3,9

...


0,7

0,6


76,6

8,4

100

Fuente: STP


 Cooperación técnica y financiera no reembolsable
Participación relativa de los sectores
Años 1988-1991

 

Sectores

1988

1989

1990

1991

US$

%

US$

%

US$

%

US$

%

Agropecuario y Forestal

Transporte y Comunicaciones

Educación y Adiestramiento

Salud

Población

Planificación y Desarrollo

Servicios Sociales

Ciencia y Tecnología

Cultura

Industria y Energía

Comer. Ext. y Relac. Intern.

Recursos Humanos y Empleo

Recursos Naturales

Derechos Humanos

Ayuda Humanitaria

Administración del Desarrollo

Total general

11.597.787

1.728.878

5.004.543

5.266.325

161.239

3.192.604

552.322

1.318.744

766.100

758.933

635.122

98.444

1.559.034

...

482.646

...

33.122.721

35,0

5,2

15,1

15,9

0,5

9,6

1,7

4,0

2,3

2,3

1,9

0,3

4,7

...

1,5

...

100

13.327.930

1.084.388

1.581.275

5.706.024

155.463

3.122.731

173.858

1.060.853

357.934

728.902

43.814

2.762.976

2.459.951

...

5.795.802

...

38.361.901

34,7

2,8

4,1

14,9

0,4

8,1

0,5

2,8

0,9

1,9

0,1

7,2

6,4

...

15,1

...

100

22.759.128

1.641.721

2.072.931

7.915.555

752.339

3.597.231

4.483.539

196.669

1.109.930

734.796

88.045

1.827.740

2.422.032

52.700

6.537.766

...

56.192.122

40,5

2,9

3,7

14,1

1,3

6,4

8,0

0,3

2,0

1,3

0,2

3,3

4,3

0,1

11,6

...

100

26.712.571

1.720.860

9.612.188

7.307.273

191.717

393.071

4.594.135

307.692

1.498.169

1.294.273

131.000

3.090.800

3.368.213

262.000

5.189.473

6.232.051

71.905.486

37,1

2,4

13,4

10,2

0,3

0,5

6,4

0,4

2,1

1,8

0,2

4,3

4,7

0,4

7,2

8,7

100

Fuente: STP



Actualizado el 12/Abr/99

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