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Análisis de los Procesos de Inversión en Ambiente y Salud en Nicaragua

Plan Regional de Inversiones en Ambiente y Salud, Serie Estudios No 8
Organización Panamericana de la Salud / Organización Mundial de la Salud
Elaborado por: Rosa María Renzi
Julio 1993


Indice

blbull.gif (138 bytes)   Resumen Ejecutivo
blbull.gif (138 bytes)   Introducción
blbull.gif (138 bytes)   Breves notas sobre las características de la economía Nicaragüense
blbull.gif (138 bytes)   Aspectos macroeconómicos de los años 80's
            1. La Inflación
            2. Sector externo
            3. Sector público
blbull.gif (138 bytes)   Proceso inversionista en los años 80's
blbull.gif (138 bytes)   El sistema nacional de inversión actual
blbull.gif (138 bytes)  Procesos de inversión en salud y ambiente
            1. Salud
            2. Ambiente
            3. Agua y alcantarillado
            4. Desechos sólidos
blbull.gif (138 bytes)  Conclusiones y algunas líneas de acción posibles
blbull.gif (138 bytes)  Bibliografía
blbull.gif (138 bytes)  Anexo A.  Relación de personas entrevistadas
blbull.gif (138 bytes)  Anexo B. Funciones y organización institucional de las instancias que intervienen en el proceso de inversión en salud y ambiente
blbull.gif (138 bytes)  Anexo C. Cuadros estadísticos y gráficos


Abreviaturas Utilizadas

ALMA Alcaldía de Managua MAG Ministerio de Agricultura y Ganadería
BCN Banco Central de Nicaragua MAS Ministerio de Acción Social
BID Banco Interamericano de Desarrollo MASICA Programa de Medio Ambiente y Salud Para el Istmo Centroamericano
BM Banco Mundial MCCA Mercado Común Centro Americano
CEPAL Comisión Económica Para América Latina MCE Ministerio de Cooperación Externa
CONAMOR Comisión Nacional de Ambiente  y Ordenamiento Territorial  MCT Ministerio de Construcción y Transporte
CORFOP Corporación Forestal del Pueblo MED Ministerio de Educación
COSUDE Cooperación para el Desarrollo Suiza MEDE Ministerio de Economía y Desarrollo
CTI Comité Técnico de Inversiones MIDINRA Ministerio de Desarrollo Agropecuario y Reforma Agraria
DAMUR Dirección de Asuntos Municipales y Regionales MIFIN Ministerio de Finanzas
DAR Dirección de Acueductos Rurales MINSA Ministerio de Salud
DENACAL Departamento Nacional de  Acueductos y  Alcantarillado MINT Ministerio del Interior
DGIP Dirección General de Inversiones Públicas MINVAH Ministerio de Vivienda y Asentamientos Humanos
DICAM Dirección de Capacitación Municipal MIPRES Ministerio de la Presidencia
EEUU Estados Unidos  MITRAB Ministerio del Trabajo
ENABUS Empresa Nacional de Buses Urbanos OMS Organización Mundial de la Salud
EPS Ejército Popular Sandinista ONG'S Organismos no gubernamentales
ESDENIC Encuesta Socioeconómica de Nicaragua OPEP Organización de países exportadores de petróleo
FIDEG Fundación Internacional para el Desafío Económico Global  OPS Organización Panamericana de la Salud
FISE Fondo de Inversión social de Emergencia PCODES Programas de Conservación y Desarrollo Sostenibles
FNI Fondo Nicaraguense de Inversiones PEA Población Economicamente Activa
IGV Impuesto General de Ventas PIAS Plan Regional de Inversiones en Ambiente y Salud
INAA Instituto Nacional de Acueductos y Alcantarillados PIB Producto Bruto Interno
INE Instituto Nacional de Energía PIP Programa de Inversión Pública
INETER Instituto Nicaragüense de Estudios Territoriales PLANSAR Plan Nacional de Agua y Saneamiento Rural
INIFOM Instituto Nicaraguense de Fomento Municipal PNUD Programa para el Desarrollo de Naciones Unidas
INPESCA Instituto Nicaraguense de la Pesca SILAS Sistema Local de Atención Integral en Salud
INSSBI Instituto Nacional de Seguridad Social SILVAH Sistema de Información Local de Vivienda y Asentamientos Humanos
  INTURISMO Instituto Nacional de Turismo SINEVI Sistema Nacional de Estadísticas Vitales
INRA Instituto Nacional de Reforma Agraria SNOTS Sistema Nacional de Organización del Trabajo y de los Salarios
IRENA Instituto Nicaraguense de Recursos Naturales y Ambiente TELCOR Telecomunicaciones y Correo
UNICEF Fondo de las Naciones Unidas para la niñez y la infancia

Resúmen Ejecutivo

Aspectos Macroeconómicos en los Años 80's

Inflación

La inflación, presentó en este período los niveles más altos en su historia. La elevada apertura de la economía explica que los factores externos continuaran teniendo un importante impacto en la inflación de Nicaragua. El manejo de las políticas económicas y los factores de incertidumbre, fueron factores adicionales de alta incidencia en el desarrollo de la inflación, especialmente a través de la creación de expectativas inflacionarias.

El ascenso del proceso inflacionario durante este período fué especialmente preocupante porque estuvo acompañado de un sostenido descenso del crecimiento económico a partir del año 1983.

A mediados de la década pasada se inició un proceso de deterioro de los principales indicadores económicos y sociales. La reducción acumulada del PIB durante la década del 80 fué del 13 %, con una disminución del ingreso per capita de 37,6%.

El comportamiento de la inflación a lo largo de la década del 80 presentó períodos bien diferenciados. Entre los años 1980 y hasta 1985 el sistema económico presentó rasgos de relativa estabilidad, con una leve tendencia al ascenso de la inflación a partir de mediados de 1982. A partir de 1985, con la introducción de algunos cambios en la política económica de cierta liberalización de precios, se desató una tendencia ascendente de la inflación que fue profundizándose en los años siguientes. La instrumentación de programas de estabilización de parte del Gobierno a partir de 1985, permitieron alcanzar hacia fines de la década un cierto ordenamiento de los precios relativos.

El Gobierno que asumió en abril de 1990 intrumentó una política económica que en esencia fue una continuidad de los esfuerzos de reordenamiento de precios realizados por el Gobierno anterior. La etapa actual puede caracterizarse de cierta estabilidad de precios.

Sector externo

La estructura altamente concentrada de las exportaciones en un número reducido de productos agrícolas, las hizo muy vulnerables a la inestabilidad experimentada en los mercados mundiales. Adicionalmente, la relativa alta dependencia del mercado norteamericano, tanto en importaciones como en exportaciones, introdujo elementos adicionales de tensión sobre el comercio exterior cuando ese país decretó el embargo comercial a Nicaragua en 1985.

El recrudecimiento del conflicto bélico a partir de 1984, significó el abandono de tierras en producción. Ello fué agravado por la absorción de mano de obra para la defensa, afectando a otros rubros de producción agrícola estacional.

La sobrevaluación del tipo de cambio oficial, estimuló el desarrollo de producciones altamente ineficientes en el uso de los recursos externos. Las importaciones fueron viabilizadas por medio de importantes montos de crédito.

La reducción en la contratación de los recursos externos a partir de 1985 y el cambio en el manejo de la política económica en ese mismo año, se tradujo en una reducción importante del nivel de las importaciones de insumos y bienes de capital en los años siguientes. La política cambiaría activa aplicada a partir de 1988 contribuyó también a introducir mayores niveles de eficiencia en la producción y en la utilización de recursos externos, reflejándose en una leve mejoría de la balanza comercial en los años 1989 y 1990.

A partir de 1990 aún cuando la tasa de cambio logró recuperarse en términos reales, no actuó como estímulo de las exportaciones, las cuales se enfrentan a problemas estructurales. Asimismo, se utilizó una parte importante de la ayuda externa obtenida en 1991 y 1992 en promover el uso de bienes de consumo para contener la inflación, favorecidas por un proceso muy rápido de desgravación arancelaria y de apertura de mercados. De tal manera, el balance comercial en los últimos tres años presentó una tendencia de agravamiento.

El elevado endeudamiento externo al que se debió recurrir en los años 80's para sostener el nivel de importaciones y el agravamiento año con año de la disponibilidad de recursos de libre disponibilidad, aunado a la falta de estímulos y políticas claras para el sector, fueron elementos que agudizaron las tensiones en el sector externo durante la década pasada.

En el período 1979-1989 la deuda externa creció a una tasa promedio anual de 17,2%, lo que sitúa a Nicaragua como una de los países más endeudados.

El elevado endeudamiento externo, condujo al actual Gobierno a desarrollar una estrategia de renegociación, habiéndose obtenido algunos avances en esa materia. Sin embargo, la carga financiera que implican dichas renegociaciones, todavía es muy alta y sigue poniendo tensión en el manejo económico.

Sector Público

La política económica del Gobierno durante los años se caracterizó por el contenido de metas sociales ambiciosas y costosas, particularmente en la primera mitad de la década pasada. Se conformó un Estado abultado en términos de su composición central, así como la creación de un aparato de empresas públicas y el montaje de grandes y complejos proyectos de inversión que fueran creando las condiciones de las transformaciones estructurales.

Aún cuando los gastos fiscales se incrementaron significativamente en los dos primeros años de la década de los '80, ello no afectó la estabilidad económica por dos factores principales:

  1. Una importante ayuda externa permitió a la economía neutralizar los impactos de oferta con importaciones abundantes, y

  2. Porque durante los primeros años, y particularmente a partir de 1982 los ingresos fiscales, presentaron una tendencia creciente.

El desarrollo de estas políticas expansivas rápidamente encontraron sus límites. El déficit fiscal, que en el segundo quinquenio de los años 70 había sido en promedio del 5 % con respecto al PIB, en 1981 se ubicó en el orden del 10% en 1980, para comenzar a ascender pronunciadamente en los años siguientes. En 1983 el déficit del Gobierno Central llegó a representar el 25 % del PIB, lo que mostró claramente que esos niveles eran incompatibles con el sostenimiento de la relativa estabilidad económica que hasta esa fecha tenía la economía nacional.

La aceleración de la inflación a partir de 1985 y la escasez creciente de recursos externos, impidió que la política fiscal continuara haciendo énfasis en sus metas distributivas y en el desarrollo de los grandes proyectos de inversión. Por el contrario, esta etapa caracterizada como de sobrevivencia, priorizaba los gastos de la defensa, los que claramente se constituyeron en el principal factor de la expansión del gasto fiscal. Los gastos del Gobierno Central llegaron a representar 46% del PIB en promedio anual durante los años 1985 a 1987. Coincidentemente, los ingresos fiscales iniciaron un franco proceso descendente dadas las dificultades para neutralizar los efectos de una inflación cada vez más acelerada.

El aumento del déficit fiscal conllevó a una fuerte presión por recursos del BCN, en momentos en que los recursos externos de libre disponibilidad impedían un manejo más adecuado de los mismos para neutralizar las presiones de demanda de dinero. La presión que ponía sobre el balance financiero el elevado déficit fiscal y el consecuente deterioro de los indicadores sociales, condujeron al Gobierno a la aplicación de programas de estabilización a partir de 1985, iniciándose entonces un proceso de reducción del gasto público.

El avance experimentado a partir de 1988 en la corrección de los precios relativos, creó condiciones para que a partir de 1989, se experimentara algunos progresos en el campo fiscal, llegando el déficit fiscal a representar el 6,7% del PIB.

Estos resultados, pusieron en evidencia la elevada correlación existente entre la inflación y el sector fiscal. Por ello, el actual Gobierno desde el inicio de su gestión planteó que la política fiscal se constituía en uno de los principales ejes de su política económica.

A partir de 1991, con la aplicación del último programa de estabilización, que entre otras cosas implicó una reducción significativa del aparato del Estado (programa de reconversión ocupacional), la posición fiscal ha alcanzado niveles razonables, habiéndose constituído en un factor importante de estabilidad macroeconómica para el corto plazo, aunque con costos en el ámbito social.

Proceso Inversionista en los Años 80's

La década de los 80's, se caracterizó por un amplio proceso de inversión. Entre 1980-1988 la inversión anual promedio fue del 22% del PIB. La composición varió significativamente con respecto al período previo, en tanto un 70% de las inversiones realizadas en el período correspondieron al Estado y el 30% restante a la actividad privada.

El proceso de acumulación realizado en esos años descansó en el financiamiento interno, particularmente en la segunda parte de la década.

Las fuentes multilaterales, que en los años 70's cubrían un alto porcentaje de las inversiones del país, se redujeron en los primeros años y a partir de 1984 desaparecieron.

El proceso inversionista durante el período 1980-1990, se vió influído por la situación macroeconómica del país, caracterizándose tres etapas bien definidas:

1. Fase de Transformación (1979-1983)

El Estado se constituyó en el eje de la acumulación. El nivel de inversión promedio anual del período fue de US$ 535 millones (dólares de 1982), de los cuales el 70% correspondió a inversión estatal. La distribución sectorial de las inversiones del período fueron: 35% sector productivo, 37% infraestructura económica y el 28% desarrollo de infraestructura social.

2. Fase de Revisión (1984-1987)

A partir de 1984 el proceso de inversiones trató de jerarquizar las prioridades. En este período el promedio de inversión anual fue de US$ 565 millones (dólares de 1982), manteniendo el sector estatal su participación (70%). La composición sectorial de las inversiones experimentó variaciones: el 60% sector productivo, el 28% infraestructura económica y 13% sector social. A pesar de las dificultades financieras que caracterizaron este período, los niveles de inversión no se redujeron, creando mayor presión sobre los balances financieros.

3. Fase de ajuste (1988-1990)

Los principios que guiaron el proceso inversionista en este período no diferían significativamente de los de la etapa previa. Sin embargo, el uso de nuevos instrumentos de política económica a partir del programa de ajuste y estabilización de 1988, impusieron al proceso de inversiones límites cuantitativos como resultado de los balances macroeconómicos. El promedio anual de inversión pasó a US$ 337 millones (dólares de 1982), con una participación del 14% con relación al PIB. En 1989 el 60% del monto de inversiones fijas correspondieron a proyectos de reposición de capacidades instaladas.

El Sistema Nacional de Inversión Actual

A partir de 1990 con la nueva administración, el proceso de inversiones sufrió un cierto estancamiento. Durante los años 1990 - 1992 el monto anual promedio de inversiones se ubicó en US$ 302 millones (dólares de 1982), con una participación del 13% sobre el PIB, correspondiendo el 58% a inversiones privadas. Dentro de estas últimas, los gastos destinados a equipos y maquinaria representaron el 88%.

Durante los años 1990 a 1992 el proceso inversionista estuvo determinado fundamentalmente por los proyectos en ejecución de años anteriores (arrastre) y por la disponibilidad de recursos externos, ya que el programa de estabilización impone rigideces a la política crediticia en su conjunto. El sector que presentó la mayor proporción en las inversiones públicas, fue el de infraestructura económica.

A fines de 1992 el Gobierno determinó iniciar un proceso de programación perspectiva de 3 años para lo cual se elaboró el programa económico estratégico (1993-1995), el cual en lo relativo a inversiones no presenta más que algunos lineamientos sectoriales muy generales. Se pretende que el programa trianual de inversiones haga un mayor énfasis en los sectores productivos y social.

La Institucionalidad del Proceso de Inversiones Publicas

Por medio del Acuerdo del Gabinete Económico del 10 de diciembre de 1992 se creó el Comité Técnico de Inversiones y se norman los procedimientos y responsabilidades interinstitucionales. Dentro de las instituciones globalistas que participan del Proceso de formulación, ejecución y seguimiento del Programa de Inversiones Pública, se encuentran: Ministerio de la Presidencia, Ministerio de Economía y Desarrollo, Ministerio de Finanzas, Ministerio de Cooperación Externa, Banco Central de Nicaragua.

Las instituciones sectoriales son las responsables de elaborar las propuestas de políticas, estrategias y programas de inversión anual y multianuales, enmarcados en los objetivos globales de la política inversionista elaborada por el MEDE y aprobada por la Presidencia a través del Gabinete Económico.

Procesos de Inversión en Salud y Ambiente

I. Salud

El perfil epidemiológico de Nicaragua está relacionado con el acelerado proceso de urbanización que generó marginalidad, pauperización y hacinamiento. Adicionalmente, el uso intensivo de agroquímicos, altas tasas de deforestación, industrialización descontrolada y escaso control sobre el manejo de los desechos sólidos en general, fueron los causales de agudos problemas de contaminación, agravando los problemas sanitarios del país.

Una manifestación concreta de ello, lo arrojan los principales indicadores sobre la salud de la población.

La tasa de mortalidad en Nicaragua es de 10.08 por mil habitantes (SINEVI), con un elevado componente de mortalidad infantil 71,8 por mil nacidos vivos para 1990 y de mayores de 50 años. Una de las principales causas de muerte lo constituyen las enfermedades infecciosas intestinales. Los mayores problemas de mortalidad infantil (ESDENIC de 1985) se localizaron en los hogares con residencia en el área rural. Más del 80% de las muertes de niños son provocadas por enfermedades infecciosas intestinales, afecciones del período perinatal y respiratorias agudas.

La morbilidad del país tiene una relación directa con la deficiente situación higiénico-sanitaria.

Existen otros factores de riesgo que inciden sobre los niveles actuales de mortalidad y morbilidad en Nicaragua. Entre ellos destacan: la situación nutricional, la deficiencia en la infraestructura en los sistemas de distribución de agua potable y en los sistemas de alcantarillado, etc..

Proceso de Inversion en Salud

El monto promedio anual de inversiones en Salud descendió notoriamente en los últimos 12 años. En el período 1981 y 1984, el monto de inversión promedio anual fue US$ 17.5 millones (dólares de 1982) para una relación del 0,02% al PIB promedio anual y un 3,0% con respecto al nivel total de inversiones del período. Estas relaciones -que coinciden con el período expansivo de la economía en su conjunto-, confluyó con el de la ejecución de un paquete importante de recursos externos.

Durante el período 1985-1989 el promedio anual de inversiones fue de US$ 4.3 millones (dólares de 1982), US$ 0.225 millones en los años 1990 y 1991 para ascender a casi US$ 5 millones. En los años 1991 y 1992 se incluyen los montos de inversiones del MINSA y el FISE. En el caso del FISE, se trata de inversión en la rehabilitación de plantas físicas e instalación de unidades para el tratamiento del cólera por US$ 0,3 millones y US$ 1.0 millones (dólares de 1982).

Problemas identificados

Las debilidades en la calificación del personal en el MINSA Central, la falta de definiciones claras entre las diferentes Direcciones intervinientes en el proceso de ejecución y supervisión de obras y las debilidades que existen en la comunicación entre los centros a nivel local con el nivel Central, dieron lugar a problemas técnicos en el proceso de inversiones.

1. La falta de información confiable sobre el estado de la infraestructura física del MINSA y las debilidades del personal involucrado en el proceso de inversiones, han obstaculizado el proceso de identificación y formulación de nuevos proyectos en el sector.

2. La Dirección General de Infraestructura no cuenta con el personal calificado para desempeñar sus funciones de evaluación y seguimiento. Tampoco esta unidad cuenta con equipo computacional apropiado para agilizar el seguimiento de proyectos y establecer un sistema que permita definir los stándares de insumos para la formulación de los proyectos. Esta Dirección tampoco cuenta con los medios de transporte necesarios para la supervisión de obras.

3. La ausencia de procedimientos claros sobre el proceso inversionista a nivel global también repercute al interior del MINSA.

4. La baja calificación de los recursos humanos involucrados en el proceso de inversiones en el MINSA se deriva también en deficiencias gerenciales en los proyectos por falta de una correcta supervisión por parte de la institución hacia las empresas contratistas.

5. La ausencia de una estrategia de desarrollo y de información de base, obstaculizan la realización de los planes perspectivos del sector en materia de inversiones.

6. Los recurrentes recortes de recursos financieros por parte de MIFIN, obstaculizan el desarrollo de las obras en ejecución y muchas veces deben dejarse de realizar acciones en materia de inversión que son de primera prioridad.

7. Hasta la fecha son muy limitadas las coordinaciones que se hacen entre el MINSA y el FISE en materia de inversión en el área de Salud y con INAA en lo que concierne al programa de letrinas.

8. El MINSA descata la falta de control y seguimiento por parte de MIFIN lo que retrasa los desembolsos.

II. Ambiente

Nicaragua presenta serios problemas de deforestación y erosión en casi todo el país. La erosión y el descontrol en el uso de productos químicos y el manejo de desechos industriales ha afectado la calidad y el acceso al agua potable tanto de fuentes superficiales como subterráneas.

La profundización de la crisis económica en los años 80's, a lo que se agregaron los efectos de un proceso de conflicto armado prolongado y los desastres naturales, han sido factores de agravamiento de la pobreza en Nicaragua y al mismo tiempo detonantes de una mayor presión sobre la tierra y los recursos naturales.

Principales características del proceso inversionista en ambiente

El proceso inversionista instrumentado durante la década pasada, no fue objeto de políticas expresas de atención al sector Ambiente. La subordinación de IRENA al MIDINRA, durante el gobierno , hizo que las necesidades del aparato productivo absorbieran la mayor parte de los recursos del sector, descuidándose por tanto, lo relativo a la preservación del medio ambiente.

El proceso de planificación y administración en lo relativo al medio ambiente tuvo en ese período una excesiva sectorialización a nivel institucional, lo que dificultó la identificación de las principales interrelaciones entre las instituciones involucradas en el sector ambiental.

Esta política no tuvo mayores variaciones hasta 1992. Es recién en el programa de inversiones de 1993 en que aparece un monto (C$ 120 millones equivalentes a US$ 20 millones) para IRENA. Dentro de este presupuesto se contempla para proyectos de apoyo al desarrollo ambiental y programa ambiental un monto de C$ 14.7 millones absorbiendo el 12% del total de los recursos destinados a IRENA.

La información financiera de inversiones para protección del Medio Ambiente (IRENA), sólo está disponible a partir de 1991. El FISE durante los dos últimos años también desarrolló acciones en este campo. El monto de recursos destinados a la actividad totalizó US$ 8.4 y US$ 7.7 millones (dólares de 1982) para los años 1991 y 1992 respectivamente, representando en promedio un 6% del total de las inversiones públicas y un 0,4% con relación al PIB.

Problemas identificados

1. La duplicidad de funciones entre las actividades de IRENA y otras instituciones como INETER y MAG en lo relativo a la planificación física territorial y en aspectos relacionados al sector agropecuario y conservación de suelos, ha conllevado desajustes y falta de coherencia al proceso de inversiones en medio ambiente.

2. La ausencia de una estrategia nacional de mediano y largo plazo y particularmente de una legislación sobre los recursos naturales que otorgue la autoridad necesaria a IRENA para regular efectivamente las acciones que otras instituciones realizan con impactos en el medio ambiente, son factores de agravamiento sobre el accionar del sector.

3. Hasta la fecha la coordinación sobre el proceso de inversiones entre las instituciones con IRENA son sumamente débiles y de poca aplicación. La ausencia de estudios sólidos de base por parte de INETER también dificultan el accionar de IRENA.

4. La ejecución de los proyectos para la protección del medio ambiente se ha enfrentado a problemas financieros. La falta de claridad sobre los procedimientos administrativos fueron causales de retrasos en los desembolsos tanto de recursos internos como externos. Las reprogramaciones presupuestarias que realiza el Gobierno Central, también tuvieron efectos sobre la ejecución de proyectos.

5. Existen algunas descoordinaciones entre distintas direcciones de IRENA, lo que dificulta el seguimiento a la ejecución de los programas anuales. Adicionalmente, el manejo descentralizado a nivel de proyectos con recursos externos, en algunas ocasiones no permite a las instancias globalistas disponer de la información sobre la ejecución física y financiera. Ello conduce a reflejar bajos índices de ejecución del programa de inversión de IRENA en las evaluaciones periódicas que presenta el MEDE al Gabinete Económico.

III. Agua y Alcantarillado

Investigaciones previas señalan que existe un potencial de recursos hídricos en el país del órden de 149.820 millones de metros cúbicos anuales, de los cuales el 90% corresponde a fuentes superficiales y 10% son aguas subterráneas. La abundancia del recurso agua no se corresponde con la distribución territorial, lo que origina distorsiones en el abastecimiento de la población principalmente en la parte central y norte del país.

La distribución espacial de la población de Nicaragua en el territorio nacional,- que ha estado influído no sólo por el proceso de urbanización, sino también por los factores políticos y económicos que estuvieron presentes en el país en la década pasada- han condicionado el desarrollo del sector.

A lo largo de la década pasada, la cobertura de la población servida con agua potable en el país experimentó un crecimiento importante. Pasando del 39% en 1979 al 57,9% en 1989. Sin embargo, no logró cubrir el crecimiento vegetativo de la población en ese mismo período. Más del 50% de la población urbana servida no dispone de agua permanente, lo que se debe a problemas de la capacidad instalada y la precaria situación de los acueductos que conforman el sistema.

El servicio del sistema de alcantarillado sanitario, aún cuando se expandió en la década pasada mantuvo la cobertura en el 32% y también presenta un elevado desbalance de la población servida por región.

El estado de los servicios del sistema

La caducidad física del sistema de agua potable que abarca a aproximadamente el 25% de los acueductos se deriva en problemas de calidad del agua servida por INAA. Hay dificultades en la operación y mantenimiento de los sistemas, carencia de unidades de tratamiento y desinfección en la mayoría de los sistemas. En general, el índice de agua tratada vs. agua producida, se estima en un 59%. El 40% de los equipos de bombeo instalados en pozos y galerías de infiltración (387 unidades) tienen más de 10 años de estar en operación, requiriendo cuantiosos recursos para reparaciones recurrentes.

INAA actualmente administra 20 sistemas de alcantarillado sanitario, existiendo en algunos de ellos obstrucciones, principalmente en épocas de lluvias, o por falta de capacidad hidráulica en colectoras y subcolectoras. En sólo 8 de dichos sistemas, existen unidades de tratamiento de aguas negras (lagunas de estabilización), los restantes descargan los desechos en diferentes cuerpos receptores (lagos, ríos, etc.).

Procesos de Inversión en Agua y Alcantarillado

En términos generales, la inversión en Agua y Alcantarillado presentó oscilaciones durante el período analizado 1980-1992. La inversión en este sector experimentó una importante reducción, lo que se refleja tanto en valores absolutos como en sus relaciones con el Gasto Total del Gobierno Central y con el PIB.

Durante el período 1980-1984 la inversión promedio anual fue de US$ 11.5 millones (dólares de 1982), para una relación del 1.04% y del 0,4% con respecto al gasto total del Gobierno Central y al PIB respectivamente. El peso de la inversión en Agua y Alcantarillado con relación al nivel de inversión total fue del 2,1% en promedio anual durante ese período.

A partir de 1984, las inversiones del sector sufrieron un brusco descenso, particularmente en los años 1985 y 1986 con un nivel de inversión promedio anual de US$ 4.0 millones (dólares de 1982). Esa tenencia se revirtió a partir de 1987 con una nueva caída en 1990 y ubicarse en US$ 8 millones en los dos últimos años.

Entrada la fase crítica del déficit fiscal en los años 80's, tuvo como colorario una drástica reducción de los montos de transferencias hacia el sector incidiendo ello en la capacidad inversionista del mismo. Sin embargo, aún con las dificultades financieras que se presentaron en el período, los años de 1988 y 1989 se caracterizaron por un fuerte impulso al sector. En los últimos tres años (1990-1992) se observa una tendencia suave de ascenso en las inversiones de Agua y Alcantarillado, Desechos Sólidos y protección ambiental, alcanzando el promedio anual a US$ 7 millones (dólares de 1982). Asimismo la participación del sector sobre el PIB comenzó a experimentar un leve ascenso, ubicándose en 0,37% del PIB y un 1,9% con relación al total de las inversiones registradas en el período. Dicho crecimiento se explica por la incidencia de las inversiones del FISE, en tanto el monto de inversiones correspondiente a INAA tuvo reducción.

Principales problemas identificados

1. Carencia de un plan o programa de desarrollo nacional, lo que dificulta al sector de Agua y Alcantarillado prever su desarrollo en función del crecimiento nacional.

2. La ausencia de un censo nacional y reciente no permite hacer las proyecciones correctas de demanda real y potencial con su respectiva localización física.

3. No se cuenta con estudios de base sólidos sobre los recursos hídricos en calidad y cantidad, solo existen estimaciones, las cuales traen como consecuencia un encarecimiento en los proyectos de inversión que se realizan.

4. No existen planes directores de desarrollo urbano, lo que incide en el accionar propio del sector de agua y alcantarillado y en las posibilidades de elevar calidad y cobertura del servicio a la población.

5. La infraestructura de agua en su gran parte es obsoleta, su reparación o reposición requiere de catastros técnicos para lo que no se cuenta con el financiamiento necesario.

6. La ausencia del catastro de usuarios no permite definir una correcta política de comercialización. Esta debilidad se está comenzando a cubrir en parte con financiamientos para proyectos de alcance nacional que INAA está ejecutando.

7. En la identificación de proyectos no existen mecanismos perentorios para que las Delegaciones Regionales informen al INAA Central. Ello hace que en algunas oportunidades los proyectos que realizan las delegaciones regiones no dispongan de los estudios técnicos necesarios.

8. La ausencia de mecanismos y procedimientos claros, producto de la indefinición en el proceso de inversiones a nivel global, ha retrasado el inicio de los proyectos, aún cuando se dispone del financiamiento necesario.

9. Un problema de menor significación es el que se refiere a las capacidades propias de INAA en materia de inversiones. Requieren de una ampliación del personal técnico especializado y continuar la capacitación de los recursos humanos de la Dirección General de Inversiones.

IV. Desechos Sólidos

La implementación de sistemas de recolección de basura urbanos se ha desarrollado a la zaga del crecimiento de las ciudades y del proceso de acelerada urbanización de la población del país. La migración campo ciudad tuvo en las últimas dos décadas una alta incidencia en la situación ambiental de las ciudades afectadas. El acelerado crecimiento de la población urbana, generó también un aumento de la demanda del servicio de recolección de basura en gran cantidad de cabeceras municipales.

La información sobre la prestación de los servicios y recursos destinados al manejo de desechos sólidos es extremadamente escasa y casi inexistente en lo que se refiere a la década pasada. Unos pocos estudios dan cuenta del sector.

En 1986 se estimaba que del total de basura teórica producida por día (1000 Tm) en el país, el 50% era recogido.

En 1987 se lanzó el "Plan Nacional de Higiene Comunal" que posteriormente se transformaría en la "Campaña de Defensa de la Vida del Niño" donde se priorizaron acciones respecto a la recolección de basura, letrinificación, mejoramiento de la calidad del agua y de las condiciones higiénicas sanitarias de Mercados y Rastros. Las autoridades municipales fueron responsabilizadas de la ejecución directa del plan en el territorio y participaban del mismo la DAMUR, y los ministerios de Salud, Vivienda y Asentamientos Humanos y los Institutos de Acueductos y Alcantarillados y el de Recursos Naturales y del Ambiente.

La capacitación desarrollada y las nuevas responsabilidades asignadas a las autoridades locales contribuyeron para que éstas fueran incrementando la cantidad de municipios con prestación de servicios de recolección de basura. En 1989 el número de municipios que prestaban el servicio de recolección de basura se incrementó en casi un 41% respecto al año 1986, en un 34% los municipios con servicio de barrido de calles y en un 23 % los que disponían de rastro público.

Recursos financieros destinados al manejo de residuos sólidos

En 1989 se hicieron esfuerzos por determinar el costo de los servicios de recolección de basura. Las distorsiones derivadas de la hiperinflación de esos años y la rápida variación del peso de los distintos componentes en la estructura de costos, sugieren que los datos de gastos en el sector de residuos sólidos que se lograron cuantificar, constituyen sólo un órden de magnitud.

La inversión promedio anual en el período 1989 a 1992 fue del orden de los US$ 2.5 millones (dólares de 1982), alcanzando una participación promedio anual del PIB del 0,01%. El año 1990 refleja una importante reducción respecto al año anterior, ello se explica porque para ese año la información disponible sólo corresponde a la Alcaldía de Managua. En 1992 los recursos financieros dedicados a esta actividad, fueron superiores tanto en valores reales absolutos como en su relación al PIB con respecto al año anterior.

Principales problemas identificados

A partir de 1989 se han desarrollado acciones a nivel municipal que permiten concluir que algunos de los problemas en el manejo de desechos sólidos han comenzado a tener una prioridad en la gestión municipal. Sin embargo, muchos de los principales problemas detectados en las evaluaciones de 1987 y 1989, persisten:

1. Bajo nivel de conciencia social que se refleja en la escasa preocupación de la población por el destino de la basura y la falta de hábitos urbanos de buena parte de la población.

2. Los gobiernos municipales carecen de recursos financieros suficientes para encarar de manera integral la recolección y tratamiento de los desechos sólidos.

3. Falta de eficiencia en el cobro del servicio, lo que genera el desfinanciamiento de la actividad.

4. Incapacidad de mantenimiento y reposición de equipos y de contratar personal técnicamente capacitado para la dirección, administración y operación del servicio.

5. Aguda descapitalización y deterioro en los equipos de los servicios municipales de recogida de basura. Grandes pérdidas de horas de trabajo por mantenimiento de las unidades y alto costos de operación de unidades que tenían su vida útil cumplida.

6. Bajo nivel de organización técnica del servicio, ruteos precarios, mala organización laboral, uso inapropiado de equipos e inadecuado o nulo manejo de los botaderos de basura.

Conclusiones

Vinculación de la inversión en Ambiente y Salud con las políticas macroeconómicas y la capacidad institucional.

1. En los últimos dos años podría afirmarse que en términos generales la política inversionista en Salud y Ambiente estuvo determinada por la política macroeconómica, y más específicamente por los proyectos de arrastre y disponibilidad del financiamiento externo.

2. La ausencia de una visión estratégica sobre el rumbo que tomará la economía en general aunado a la deficiente información de base disponible, se han constituído en cuellos de botella para el accionar de los sectores en general y particularmente en lo relativo a Salud y Medio Ambiente.

3. El proceso de transición que involucra pasar de una economía con preminencia del Estado a otra de mercado, ha provocado la interrupción de algunos sistemas de información sectorial que se habían logrado montar durante los años 80's y se han modificado los sistemas de interrelación sectorial. Todo ello ha influído en el desenvolvimiento de las inversiones bajo el criterio de continuar los proyectos que venían de arrastre y con pocos elementos y criterios para el inicio de nuevos proyectos.

4. La inexistencia de normas y procedimientos a nivel general, no ha permitido una correcta articulación entre la inversión sectorial con el Programa de Inversiones Públicas. Actualmente se está en una etapa incipiente en el establecimiento de los sistemas de información y seguimiento sectorial, lo que permitiría alcanzar alguna coherencia en el accionar del Programa de Inversiones Públicas. Sin embargo, el avance en este campo tampoco es homogéneo entre las distintas instituciones involucradas en el proceso inversionista. Asimismo, esta situación constituye un obstáculo para una mejor coordinación interinstitucional en lo relativo a la programación y ejecución de inversiones, particularmente en las áreas que requieren de una estrecha coordinación para hacer más efectivas las acciones que se emprenden.

5. En el ámbito de evaluación de los proyectos desde la perspectiva de eficiencia, eficacia e impacto, no se han estructurado indicadores básicos que permitan ese monitoreo, porque tampoco hasta la fecha éstos constituyen criterios de formulación y ejecución de proyectos.

Aún cuando podría afirmarse que los problemas señalados son comunes a todos los sectores, por diferentes razones se logra observar que esa situación no es homogénea. En algunas instituciones, como por ejemplo INAA, se observa continuidad en las acciones sectoriales y una cierta capacidad institucional para enfrentar la nueva situación. Otras instituciones como MINSA, IRENA y las Alcaldías, están en un proceso de reorganización y en vías de capitalizarse, lo que deberá consolidarse antes de poder tener una incidencia real en lo que respecta a su participación en el proceso inversionista futuro.

6. La falta de estudios técnicos de base, la ausencia de un censo reciente, entre otros, son factores importantes que obstaculizan el desarrollo perspectivo de los programas de inversión en Ambiente y Salud.

7. En términos generales, la falta de capacidad técnica de los recursos humanos involucrados en el proceso de identificación, formulación, ejecución y evaluación de proyectos de inversión es un problema que abarca a todas las instituciones.

Los esfuerzos que se han realizado a la fecha para mejorar la capacidad técnica institucional para la programación de inversiones han sido escasos. Esta debilidad incluye tanto a las instituciones globalistas como sectoriales. Las restricciones presupuestarias, entre otras razones, no han permitido el desarrollo de dichas capacidades. A nivel privado, salvo algunos esfuerzos realizados por ONG'S, no existen centros de capacitación en programación de inversiones y formulación de proyectos que hagan una labor sistemática en ese campo y que sirvan de apoyo a las instituciones del Estado.

Características de la programación de Inversiones en Ambiente y Salud

8. El organismo rector para la elaboración del Programa de Inversiones Públicas es el MEDE. Sin embargo, lo relativo a las instituciones presupuestadas como MINSA, INAA e IRENA, corresponde al Ministerio de Finanzas la articulación del programa de inversiones para su incorporación al PIP. La vinculación de las inversiones de estas instituciones con el plan económico, es escasa y sólo se limita a los techos financieros. La programación de montos financieros sigue el criterio incremental. Queda en manos de las instituciones respectivas hacer compatibles los techos financieros con sus objetivos y necesidades.

9. La programación de las inversiones se realiza en base al año calendario, tomando en cuenta los recursos internos disponibles según el balance macroeconómico y los montos de financiamiento externo disponibles (asegurados y en gestión) que elaboran el BCN-MIFIN-MCE. A partir del programa de inversiones de 1993 se ha tratado de ajustar el programa de inversiones a los proyectos que están financiados con recursos externos y cuyo financiamiento está asegurado.

10. En general las decisiones presupuestarias dependen de las directrices que emanan de los respectivos programas de inversión anual. El proceso de presupuestación es rígido. Los cambios de programación sectorial son permitidos cuando son sugeridos por las instituciones sectoriales, los cuales son aprobados si se mantienen dentro de los techos presupuestarios definidos y aprobados por el Gabinete Económico.

11. Actualmente el MEDE está elaborando los lineamientos básicos de la programación perspectiva de inversiones para el período 1994-1996. Esta programación tomará en cuenta los programas sectoriales que hay en algunas instituciones, pero el aspecto de recursos externos disponibles es un asunto medular. La incertidumbre que existe en torno a la cooperación externa para lo próximos años, introduce elementos adiciones que imposibilitan la programación de inversiones consistente con metas de crecimiento y ampliación de la cobertura a la población, particularmente en lo relativo al ámbito de Salud y Ambiente.

12. Hasta la fecha, la presupuestación de las inversiones en Ambiente y Salud se realiza sectorialmente, con escasa coordinación para incidir de manera más efectiva en los principales problemas de salud y deterioro ambiental. A partir de 1993 se conformó el Gabinete Social que pretende dar respuesta a ese problema, pero aún es muy prematuro para evaluar los resultados en ese ámbito.

13. Debido a la confusión de funciones y atribuciones entre las instituciones involucradas en lo relativo a Medio Ambiente no ha sido posible normar el proceso de inversión tomando en cuenta las directrices en esa materia. Se espera que la Ley de Medio Ambiente - en proceso de aprobación- contribuya a la solución de ese problema.

14. Los balances macroeconómicos por lo general están disociados de las metas y objetivos que persigue la política social y de inversiones de manera particular. Ello significa que cuando los balances financieros exigen recortes de gastos, por lo general son las inversiones las primeras en afectarse, sin un análisis previo de las prioridades a nivel nacional.

Algunas Lineas de Acción Posibles

Del diagnóstico aquí presentado se pueden concluir algunas acciones que deberían instrumentarse en distintos horizontes temporales para contribuir al desarrollo del sector de Salud y Medio Ambiente.

Estas sugerencias no pretenden ser exhaustivas, ni mucho menos concluyentes. Ellas podrían contribuir en la identificación de áreas donde la cooperación externa pueda cumplir un papel efectivo en el proceso de inversiones en Ambiente y Salud.

Los avances logrados en el campo macroeconómico en Nicaragua, deberán consolidarse en el corto plazo para dar lugar al crecimiento económico. Sin embargo, las reformas estructurales que conlleva el logro de los equilibrios financieros a nivel macro, tienen repercusión en los niveles de vida de la población, debido a las limitaciones presupuestarias que conduce necesariamente a la reducción de programas sociales y a las rigideces que impone una economía en recesión para viabilizar un proceso de redistribución del ingreso nacional.

El desarrollo de ciertas iniciativas gubernamentales en el ámbito social pueden adquirir relevancia en el corto y mediano plazo en la medida que sean eficaces. Muchas de estas acciones podrían ser respaldadas a nivel internacional.

Es indudable que la conformación de un Gabinete Social constituye un paso importante en la línea de lograr coherencia en el accionar social. Sin embargo, aún la política social es una consecuencia de la política macroeconómica. La integración de los objetivos y metas sociales a la formulación de la política económica global, permitiría focalizar más eficientemente los recursos destinados al área social y particularmente a Salud y Medio Ambiente.

En el proceso de la inversión pública, también se han comenzado acciones que apuntan a reforzar las capacidades instaladas en lo relativo al proceso de identificación, formulación, ejecución y evaluación de proyectos. Una revisión con las instituciones globalistas, particularmente MEDE y MIFIN, sobre los principales cuellos de botella en el proceso de programación de inversiones y en las unidades ejecutoras en las fases de identificación y formulación de proyectos, podría contribuir a la definición de las prioridades en el ámbito de la cooperación internacional.

La política inversionista actual está determinada fundamentalmente por la disponibilidad de recursos externos, de allí que en la medida que el sostenimiento del balance macroeconómico sea una prioridad, aquella seguirá descansando en la cooperación internacional.

A nivel mundial existe una tendencia a la reducción de la ayuda financiera hacia los países en vías de desarrollo en general y de manera particular hacia Centroamérica. Obviamente esta situación condicionará la política de inversiones de Nicaragua en el mediano y largo plazo. Sin embargo, también es claro que dado el reconocimiento internacional que los programas de ajuste no sólo no han contribuído a superar los niveles de pobreza, sino que ésta se ha incrementado, ello está induciendo a que la cooperación externa sea canalizada de manera particular en los ámbitos de Salud y el Medio Ambiente. Existe el reconocimiento que un pueblo que no logra disponer de condiciones de salud y en un medio ambiente protegido, es un pueblo que no rendirá lo máximo de sus capacidades para contribuir al crecimiento.

La mejor disposición de la cooperación externa para que los recursos se orienten al ámbito social, debería ser aprovechada a nivel nacional, a fin de potenciar el uso de los recursos externos que podrían en términos globales presentar reducciones significativas en los próximos años.

Para ello, sería de suma importancia apoyar a las instituciones involucradas en Salud y Ambiente, a fin de que éstas logren identificar sus principales debilidades y puedan formular propuestas viables de mejoramiento de las capacidades institucionales. El apoyo no sólo debiera orientarse al fortalecimiento interno de las instituciones involucradas, sino también a los mecanismos de coordinación interinstitucionales para hacer más eficaces y efectivas las acciones que se realizan en el campo de la Salud y Medio Ambiente, así como en el establecimiento de un sistema articulado de indicadores básicos de seguimiento para monitorear el impacto de las acciones que se emprenden.

A la par que se consolida una estructura administrativa del Gobierno Central, pequeña pero eficiente, para mejorar la formulación de políticas, el apoyo a los procesos de descentralización y desconcentración administrativa debe ser otra línea de atención de la asistencia internacional.

El respaldo a la municipalización de los servicios en Salud y Ambiente, adquiere importancia porque es el único mecanismo que garantiza la participación efectiva de la sociedad civil en la administración y gestión del sector. Es a nivel municipal donde los distintos componentes del sector Salud y Ambiente interactúan y se vinculan de manera concreta. Las acciones orientadas al fortalecimiento municipal o instituciones sectoriales con presencia en el territorio, permitirían desarrollar acciones microlocalizadas integrales de impacto rápido en la población.

La capacitación de los recursos humanos a todos los niveles y en todas las instituciones involucradas en el proceso de inversiones en Ambiente y Salud, constituye una necesidad de alta prioridad. Ello involucra desde la fase de identificación, formulación, ejecución y evaluación de proyectos de inversión.Las transformaciones económicas y sociales producidas en los años pasados, aunado a los movimientos migratorios en Nicaragua en la década pasada, son elementos que han influído de manera directa en las condiciones de vida de la población, así como en su localización física. La ausencia de instrumentos estadísticos confiables sobre la localización real de la población, sus características, así como el de los recursos productivos en general, son elementos que no contribuyen para una correcta focalización de acciones inversionistas. De allí que a mediano plazo la realización de un censo de población y vivienda, la actualización de catastros, etc, constituyen acciones de vital importancia para la definición de estrategias en el sector de Salud y Medio Ambiente.


Introducción

La Organización Panamericana de la Salud (OPS) se ha planteado la realización del Plan Regional de Inversiones en Ambiente y Salud (PIAS), como parte de una estrategia integral con otros organismos de carácter multilateral y bilateral. Esta iniciativa respalda lo acordado en la Primera Cumbre Iberoamericana de Jefes de Estado y de Gobiernos de la región Latinoamericana y el Caribe, donde se subrayó la necesidad de dar prioridad a los problemas derivados de la insatisfacción de las necesidades básicas de la población, dentro de lo cual adquiere suma importancia lo relativo a salud y saneamiento ambiental.

Para la realización del presente estudio, utilizando el método de evaluación rápida, se hizo una sistematización de la información macroeconómica y específica disponible. Del estudio se desprenden los principales elementos acerca de las dificultades económicas que enfrentó la economía Nicaragüense en la década pasada y la repercusión de éstas sobre los sectores de Salud y Ambiente. La asunción de un nuevo Gobierno en 1990, implicó un cambio sustantivo en los aspectos de la política económica, en el grado de intervención del Estado en la economía y en el proceso inversionista.

Contenido del documento

El presente documento consta de VI partes. En la primera se presentan unas breves notas sobre las principales características de la economía de Nicaragua en el contexto centroamericano.

La segunda parte aborda los principales aspectos macroeconómicos de la década de los 80's. En este acápite se presenta con algún detalle el comportamiento de la inflación, el sector externo y el sector público durante el período. De manera específica se describen los principales elementos de los distintos programas de estabilización que se comenzaron a instrumentar en la década pasada, la continuidad de éstos y el programa de ajuste estructural que está aplicando el gobierno actual de Nicaragua.

En la tercera parte se hacen algunas referencias al proceso inversionista en la década pasada y las principales limitaciones que el mismo impuso al desarrollo macroeconómico.

En la cuarta parte del informe se presenta una descripción del sistema actual de inversión pública nacional, principales instituciones intervinientes y las vinculaciones interinstitucionales.

En el acápite quinto, se hace referencia de manera específica al proceso actual de inversión en los ámbitos de Salud y Ambiente. En éste, se abordan los aspectos relativos a la evolución de las inversiones del sector, los aspectos organizacionales y se resaltan algunos de los principales problemas identificados. El último acápite presenta las principales conclusiones.

Al final de este informe se presentan anexos, que contienen cuadros estadísticos financieros y las relaciones macroeconómicas. Funciones de los organismos centrales que intervienen en los procesos de inversión actual en los campos de salud y ambiente. También se presenta la bibliografía consultada para la realización de esta consultoría y una relación de las personas entrevistadas para este trabajo.

Aclaraciones previas

La información contenida en el presente documento corresponde a la recopilada por la consultora en distintas instituciones públicas (Gobierno Central y entes autónomos) y publicaciones cuyo detalle se presenta en anexos. En muchos casos se debió recurrir a la combinación de fuentes para completar la serie de años requeridos para este estudio. Particularmente en varias instituciones se presentaron problemas con la información estadística de los años 1989 y 1990, debido a que los sistemas de información que se aplicaban con anterioridad fueron descontinuados.

Las cifras estadísticas, de acuerdo al memorandum interno de OPS/OMS del 10 de mayo del año en curso, fueron recogidas en moneda corriente de cada año. Para la presentación de las cifras en valores constantes se tomó como base el año 1980, utilizada para el cálculo de las Cuentas Nacionales. Para la dolarización de la información, de acuerdo a la metodología recomendada, se hicieron los cálculos con base en los años 1982 y 1988.

Aún cuando de acuerdo al memorandum de la referencia, tomar este último año ayudaría el análisis de la región en su conjunto, en el caso de Nicaragua presenta ciertas distorsiones, por lo que esta consultoría no recomienda su utilización para el estudio.

En 1988 en Nicaragua, como se verá más adelante, estuvieron presentes distintos elementos que provocaron el nivel de hiperinflación más alto de la historia nacional (33.600 % acumulado anual), lo que se tradujo en desajustes muy grandes en la estructura de los precios relativos y en la producción. Adicionalmente, en ese mismo año se hizo un cambio de la moneda (eliminando 3 ceros), con una maxidevaluación del 14.186%. Estos factores, entre otros, tuvieron una muy fuerte repercusión en los registros estadísticos de ese año, lo que podría conducir a errores conceptuales serios si se tomara el año 1988 como base para el análisis.

Por lo anterior, el análisis que se presenta en este documento, se hace sobre los datos reales

a precios constantes de 1980 y se hace referencia a los datos en dólares con base 1982. La información tomando como base a 1988, se incorpora en los anexos estadísticos, pero en este informe no se hace referencia a ellos.


I. Breves notas sobre las Caracteristicas de la Economia Nicaragüense

El desarrollo económico en Nicaragua, al igual que en el resto de los países de América Central, se organizó en torno a un modelo de agroexportación durante el siglo XX.

La estructura monoproductora, que caracterizó a los países centroamericanos los hizo muy vulnerables a los shocks externos.

La depresión de 1929 tuvo repercusiones serias sobre la economía nicaragüense. La caída del valor de las exportaciones afectó al sector público debido a la reducción de los ingresos por impuestos a la exportación. El surgimiento de una crisis fiscal, obligó al Gobierno a desarrollar estrategias de apoyo dirigido al sector exportador dominante en ese entonces que era el café, y a introducir políticas de diversificación de la producción agrícola de exportación. El desarrollo de dichas políticas puso en desventaja al sector productor de bienes de consumo doméstico.

Al finalizar la Segunda Guerra Mundial, las economías centroamericanas presentaban características que son clásicas del subdesarrollo. En el caso de Nicaragua, la mayor parte de los ingresos de divisas provenían de las exportaciones de muy pocos productos. Las reservas internacionales, que habían logrado acumularse en esos años, no pudieron ser utilizadas en la importación de maquinaria para desarrollar nuevas actividades industriales. La producción para el mercado interno en la agricultura y la industria era muy atrasada debido a la inadecuada infraestructura existente. El sistema financiero seguía siendo débil, la estructura administrativa del Estado operaba con deficiencias y la demanda efectiva era relativamente baja. El sistema impositivo era altamente regresivo, dependiente de los ingresos provenientes de impuestos a las importaciones. El sistema político era hostil hacia la modernización del capitalismo.

En Nicaragua, el café y el algodón eran los dos productos en que el Estado centraba sus esfuerzos para estimular la producción. Para ello se hizo uso de instrumentos con claras preferencias hacia los productores por medio del precio neto que éstos percibían.

El deterioro de los términos de intercambio que experimentaron las economías centroamericanas a fines de los años 50, implicó la aparición de problemas de balanza de pagos. Ello se constituyó en un factor determinante para desarrollar un cambio en la estrategia económica impulsándose la creación del Mercado Común Centroamericano (MCCA).

La conformación del Mercado Común Centroamericano a comienzos de los años 60 y los efectos de la Alianza para el Progreso (1961), incrementó los flujos de recursos externos en cada país en la región, siendo Nicaragua uno de los más favorecidos .

Ello permitió dar un salto significativo en el comportamiento del PIB de Nicaragua, el que experimentó un crecimiento medio anual del 6,9% en la década de los 60's. En este período, mientras el capital nacional continuaba concentrándose en la producción de los productos tradicionales, la inversión directa externa lo hacía en el sector manufacturero. Durante el período 1962-69 el 37% de las necesidades financieras en la industria nicaragüense provino del exterior El crecimiento del sector industrial durante esta década fue realmente espectacular para alcanzar un 11,1% promedio anual, triplicándose el valor bruto de producción de este sector.

El desarrollo industrial basado en la inversión extranjera, excluyó a un amplio sector de productores artesanales. Adicionalmente, la introducción de tecnologías intensivas en el uso de capital tuvo como consecuencia que la generación de nuevos empleos en el sector industrial no compensara el ritmo de crecimiento de la demanda de empleos en ese mismo sector.

La vulnerabilidad de la economía nicaragüense originada en la dependencia de sus ingresos de divisas en las exportaciones de un grupo reducido de productos agrícolas y de las importaciones, dio origen a crisis económicas periódicas. Estas fueron reflejo de los choques externos, los que combinados con una política económica relativamente pasiva, tuvieron impactos sobre las cuentas fiscales y de balanza de pagos.

Aunque la inflación no fue un problema serio durante la primera mitad del presente siglo, comenzó a tener cierta relevancia en la década del 70. Este fenómeno estuvo estrechamente asociado al impacto de diversos factores externos. Entre ellos destacan la crisis del petróleo en 1973-74 y el terremoto de 1972 que destruyó la ciudad capital. En 1972 la inflación alcanzó 20,12% y 23,3% en 1973, de una inflación promedio anual del 2% en los 12 años precedentes.

La estructura fiscal de ingresos era fuertemente dependiente de los impuestos y tarifas sobre el comercio internacional. La reducción de éstos a raíz del Mercado Común Centroamericano, tuvo como consecuencia inmediata una caída de los ingresos fiscales. La estructura política del país hizo difícil reemplazar estos ingresos por impuestos basados en actividades económicas internas, lo que en definitiva se expresó en fuertes restricciones de gastos públicos.El gasto público per cápita registró a fines de los años 70 un descenso significativo en salud y fué levemente superior en los gastos de educación. La reducción o estancamiento de los gastos sociales fué, por el contrario, contrarrestado por una mayor asignación para gastos militares y gastos de capital, principalmente obras de construcción.


II. Aspectos Macroeconómicos de los Años 80's

En 1979 en Nicaragua se inicia un nuevo proceso político que de alguna manera explica, el comportamiento de su economía durante este período.

La inflación, que era un fenómeno nuevo para Nicaragua, presentó en esta nueva década los niveles más altos en su historia. La elevada apertura de la economía explica que los factores externos tuvieran un importante impacto en el comportamiento de la inflación. Por otra parte, el manejo de las políticas económicas y los factores de incertidumbre, fueron factores adicionales de alta incidencia en el desarrollo de la inflación, especialmente a través de la creación de expectativas inflacionarias.

El ascenso del proceso inflacionario durante este período fué especialmente preocupante por su asociación a un descenso cada vez más pronunciado en el crecimiento económico a partir del año 1983.

La reducción acumulada del PIB durante la década del 80 fué del 13 %, con una disminución del ingreso per capita de 37,6%.

De igual manera, los avances logrados en el campo social durante los primeros años de la década de los '80, iniciaron a partir de 1985, un proceso de estancamiento y descenso en algunos casos, como lo reflejan los indicadores seleccionados que se presentan en la Tabla 1.

1. La Inflación.

El comportamiento de la inflación a lo largo de la década del 80 presentó períodos bien diferenciados como lo reflejan los datos presentados en la Tabla 2.

En 1979 se presentó un primer brote inflacionario claramente vinculado a la inestabilidad política y económica asociada a la guerra. Desde 1980 y hasta 1985 el sistema económico presentó rasgos de relativa estabilidad. A partir de mediados de 1982, la inflación comenzó a presentar una leve tendencia ascendente. La que se fue haciendo más pronunciada en los años siguientes a 1985, cuando se introdujeron los primeros cambios en la política económica de cierta liberalización de precios. El período transcurrido desde 1987 a 1990, se caracterizó por la persistencia de elevados niveles inflacionarios (40% promedio mensual).

La aplicación de programas de estabilización a partir de 1985, permitieron alcanzar hacia fines de la década un cierto ordenamiento de los precios relativos.

A continuación se presentan comentarios respecto a la inflación en los diferentes períodos.

Durante el período 1980-84 la aplicación de políticas expansivas, tanto de orden fiscal y financiero, no tuvieron efectos importantes sobre la estructura de precios internos dado que el país contó con una rápida y masiva ayuda externa. El flujo de recursos externos pasó de U$S 363 millones en 1979 a US$ 679 millones en 1980, para ubicarse en torno de los US$ 800 millones anuales entre 1981 y 1985.

Por otro lado, este período se caracterizó por el intento de introducir un modelo de economía centralmente planificada. La estatización del comercio exterior y la banca fueron las primeras decisiones en ese ámbito. Esta medidas buscaban romper con el esquema anterior de apropiación de ganancias y convertir estos dos instrumentos en los principales mecanismos de reasignación de los recursos hacia los sectores más necesitados.

La expropiación de los bienes de la familia Somoza puso en manos del Estado aproximadamente el 20% del aparato productivo. Durante los primeros años de la década pasada el Gobierno realizó una importante reforma agraria. Hacia fines de 1988 la estructura de la tenencia de la tierra había cambiado considerablemente. Se redujo el peso de la propiedad privada con más de 500 mzs. del 36,2% en 1978 al 7,1% en 1988, las cuales en su mayor parte pasaron a conformar empresas del Area Propiedad del Pueblo (APP) o cooperativas, llagando estas últimas a tener un peso del 13,5%.El control de la comercialización de los bienes básicos de consumo y una política de importaciones masivas, principalmente de bienes de consumo, son algunos de los elementos que podrían explicar el comportamiento estable del sistema de precios en los primeros años de la década de los '80. Sin embargo, el sistema enfrentaba una contradicción seria al incluir un amplio sector privado, que era permeable a la racionalidad económica sugerido por el sistema de precios.

Debido al impacto negativo que las políticas económicas tuvieron sobre la producción, desde 1982 se introdujeron algunos cambios limitados en el sistema de precios. En cierta medida, los incrementos de precios internos autorizados por el Gobierno desde 1982 fueron la consecuencia de modestos movimientos en la tasa de cambio por la vía de establecer impuestos a la compra de divisas para importación. Estas medidas buscaban reducir las pérdidas cambiarias que originaba la aplicación de tipos de cambio diferenciados para las exportaciones e importaciones. Dichas pérdidas cambiarias se constituyeron en un fuerte factor de expansión monetaria.

La caída de la producción a partir de 1984 (Tabla 3), las menores importaciones debido al surgimiento de la crisis de Balanza de Pagos por el elevado endeudamiento, la reducción de los precios internacionales de los principales productos de exportación, combinado con políticas de control en la distribución de los principales bienes de consumo, originó el desarrollo de mercados negros de bienes y de divisas, los que impactaron cada vez con mayor intensidad en el comportamiento de la inflación.

Adicionalmente, durante este período la economía nicaraguense sufrió los efectos de varios choques externos. Entre ellos cabe mencionar la segunda crisis de precios del petróleo de 1979, la crisis financiera y de tasas de interés de 1982, el creciente enfrentamiento militar con fuerzas irregulares y el bloqueo financiero y comercial impuesto por EEUU.

Simultáneamente con la introducción de ambiciosos programas sociales, el Gobierno desarrolló un amplio plan de inversiones. En la tabla 4.A se puede observar que en 1981 el monto total de inversiones a precios de 1980 llegaron a representar el 24% del PIB, manteniéndose en torno del 22% anual en los siguientes años hasta 1987. Estas inversiones carecieron a menudo de coherencia en términos de racionalidad económica, particularmente los proyectos agroindustriales. La mayor parte de estos proyectos de inversión no entraron en operación durante la década pasada. Por otra parte, dicha política inversionista tuvo claros efectos negativos sobre el balance macroeconómico. Todos estos elementos conformaron una constelación de desequilibrios internos y externos con consecuencias negativas para el proceso económico. Una de las consecuencias más graves fué la creación de enormes presiones inflacionarias. La contención de estas presiones, por la vía del control de precios, se fué haciendo cada vez más difícil. Finalmente, la situación se hizo insostenible hacia 1985, dando orígen al primer programa de estabilización que trataba de atacar los problemas básicos de la economía.

Primer programa de liberalización económica de 1985

La intensificación de la guerra y los cuantiosos recursos que demandaba el aparato de defensa, provocó una redefinición explícita por parte del gobierno, sobre la necesidad de revisar las prioridades en función de los recursos disponibles.

El paquete económico de 1985 incorporó la primera devaluación del tipo de cambio oficial, manteniéndose diferenciales cambiarios para el comercio exterior. Sin embargo, se hizo algún esfuerzo para simplificar el complejo sistema de tasas múltiples de cambios que se había desarrollado en el período anterior.

Se tomaron decisiones que limitaban la expansión de crédito incluyendo una política que aumentaba las tasas de interés nominales. Sin embargo, éstas continuaron siendo negativas en términos reales, incluyendo un elevado subsidio implícito. Se decretó la liberalización de los precios al productor de algunos granos básicos y de la comercialización de los mismos. Se estableció una ley de regulación de los salarios dando paso a la indexación parcial de los mismos. Se eliminaron los pagos en especie que habían sido introducidos para compensar la pérdida del poder adquisitivo del salario real a partir de 1982.

Las medidas adoptadas en 1985 tuvieron como consecuencia el incremento de la inflación, lo que fue agravado por las consecuencias del embargo comercial impuesto por la Administración de los EEUU ese mismo año. La inflación acumulada en 1985 fue 334,3% (9,3% mensual).

El recrudecimiento de la guerra continuó presionando sobre el sector fiscal y tuvo efectos negativos crecientes sobre el aparato productivo. El descenso de la producción del sector agropecuario, que aportaba a una cuarte parte del PIB, en el período 1980-1988 fue del 14%. (tabla 3).

Las primeras medidas económicas de liberalización adoptadas en 1985 fueron complementadas con otras a lo largo de los años 1986 y 1987. Estas políticas focalizaron su atención en reordenar e introducir una mayor disciplina en el presupuesto público, dado que éste se había convertido en una importante fuente de presión inflacionaria. En 1985 el déficit del Gobierno Central representaba el 25% del PIB.

En el ámbito financiero en 1986 se incluyó una nueva devaluación del Córdoba. Se unificaron las tasas cambiarias para todas las operaciones de comercio exterior, con excepción del petróleo cuyas importaciones continuaron efectuándose a una tasa preferencial.

En 1987, debido al incremento de la brecha externa, se introdujeron nuevos impuestos (tasa de estabilización monetaria) a la utilización de divisas para la importación. Estas diferenciaban los productos de acuerdo a prioridades productivas, determinadas administrativamente. De esta manera, se introdujo el sistema de cambios múltiples.

La política de liberalización del comercio interior se completó en 1987 cuando se levantaron todas las restricciones para la circulación interna de granos básicos por parte de los productores y comerciantes privados y se amplió la gama de productos cuyos precios no serían controlados.

La política salarial hasta ese momento estaba regida por el Sistema Nacional de la Organización del Trabajo y los Salarios (SNOTS), rompía claramente toda relación entre salario y productividad. Esto afectaba la productividad y la disciplina laboral, provocando una fuerte emigración de profesionales y trabajadores calificados. En los años 1986 y 1987 hubo un mayor dinamismo en la política salarial, buscando compensar la pérdida de poder adquisitivo que originaba la elevada inflación.

A pesar de los esfuerzos por contener ese deterioro, los salarios en términos reales continuaron descendiendo. El salario promedio real de la economía en 1987, llegó a representar el 8.3 % del prevaleciente en 1980 (sin contabilizar el valor del salario no monetario).

Las políticas de mayor liberalización en el manejo económico introdujeron un nuevo nivel de precios en la economía nacional. Sin embargo, durante todo el período persistieron los desequilibrios básicos de la economía, expresados en enormes déficits comerciales, fiscales y financieros.

Programa de Ajuste de 1988

A fines de 1987 la economía presentaba señales alarmantes de descontrol del fenómeno inflacionario. La inflación promedio de ese año ascendió a 912% y el acumulado anual a 1.347% (25% promedio mensual). A esto se agregaban una importante crisis energética, una nueva caída del PIB, aumento del déficit comercial y un nivel significativamente menor de apoyo financiero externo. Esta situación dio origen a un cambio radical en la orientación de la política económica del Gobierno. Un nuevo plan de estabilización y liberalización fue introducido en el mes de febrero de 1988.

Este nuevo paquete de medidas económicas incluyó una reforma monetaria que sustituyó el Córdoba por un nuevo Córdoba, eliminándose 3 ceros. Se unificaron las tasas de cambio múltiples en sólo una tasa de cambio oficial. El Córdoba fue devaluado, pasando de 0.07 Córdobas nuevos por dólar a 10 Córdobas nuevos por dólar, con una devaluación nominal de 14.186%. El establecimiento de un mercado paralelo de compra y venta de divisas al tipo de cambio oficial, suponía ser un mecanismo que contribuyera a disminuir la inflación al influir en la reducción de las brechas cambiarias.

En el ámbito fiscal, la decisión de reducir el aparato administrativo del estado significó la fusión o desaparición de ciertas instituciones públicas del Gobierno Central, lo que implicó una importante reducción del empleo en este sector. Sin embargo, esa reducción no afectó mayormente a las empresas estatales.

El programa de estabilización de 1988 contemplaba el control de algunos precios líderes en la economía, éstos quedaron rápidamente rezagados respecto al resto del sistema de precios, situación que se fue profundizando en los meses siguientes a medida que el proceso inflacionario se aceleraba durante 1988.

Por otra parte, el impacto que tendrían las medidas del programa económico de 1988 de manera directa e inmediata sobre la inflación fueron erróneamente estimadas, lo que llevó nuevamente a una actitud pasiva en el manejo de la política económica durante el primer semestre de ese año. A partir del mes de junio de 1988 se intentó corregir y mejorar la administración del programa.

La política crediticia comenzó a otorgar un rol más importante a las tasas de interés como instrumento de asignación del crédito.

El reconocimiento de los límites a la productividad que imponía el sistema standarizado de salarios (SNOTS) motivó a promover la liberalización de precios y salarios. En el caso del sector público, la política salarial quedó rezagada con relación al aumento de los precios y para compensar el deterioro -en especial los niveles más bajos de la escala salarial-, se introdujo un subsidio consistente en la entrega de una canasta de bienes básicos.

El programa de 1988 incluía elementos que tenían, al mismo tiempo efectos inflacionarios y recesivos de la actividad económica. Estos fueron magnificados por las consecuencias del huracán Joan, que azotó al país en octubre de 1988 (según CEPAL las pérdidas directas ocasionadas por el huracán fueron contabilizados en US$ 840 millones).

De esta manera, se produjo una fuerte aceleración de la inflación (33.603% acumulado en el año), con 62,4% de media mensual, superando el 100% mensual en promedio durante el último trimestre de 1988.

Este es probablemente, el punto cúlminante de la inflación nicaraguense. El sistema de precios parecía estar reaccionando fundamentalmente en respuesta a expectativas inflacionarias, las cuales estaban asociadas a las periódicas devaluaciones del tipo de cambio oficial.

Pese a que en diciembre de 1988 el programa económico no había logrado resolver el problema de la inflación, se registraron avances en la constitución del sistema de precios relativos. La tasa real de cambio (Tabla 5) registró ganancias en su camino a una tasa de equilibrio y, finalmente, se observaron avances en el ordenamiento del aparato fiscal.

Programa económico de 1989

Ante el agravamiento del proceso inflacionario en 1988 y la fuerte caída experimentada en el PIB (12,4%), el Gobierno instrumentó un nuevo paquete de medidas económicas cuyo objetivo central era alcanzar la estabilización. En general, el promedio de la inflación mensual durante 1989 continuó siendo alto (27,2%). Sin embargo, en ese año comenzó a observarse claramente una tendencia al descenso, como consecuencia de un cierto ordenamiento en los precios relativos originado en la liberalización de precios y en la recuperación de la tasa de cambio real. También se observó una mayor disciplina fiscal.

Si bien la política antiinflacionaria aplicada en 1989 se caracterizó por una mayor coherencia que la de 1988, no estuvo exenta de contradicciones. Uno de los problemas más serios lo constituyó el frente financiero. La política de tasas de interés tuvo un comportamiento errático, retornándose a un sistema de múltiples tasas activas de interés negativas, pero con tasas positivas para los depósitos a plazo y ahorro. Esto trajo consecuencias serias en las operaciones de los bancos comerciales, quienes sufrieron pérdidas cuantiosas, las que fueron cubiertas por el Banco Central de Nicaragua con expansión monetaria.

Por otro lado, aún cuando el déficit del Gobierno Central logró ser sustancialmente reducido, no se siguió la misma política con el déficit del sector público en su conjunto que incluía a las empresas estatales. Distintos mecanismos inflacionarios de apoyo a estas empresas continuaron activos: condonación de deudas, créditos con tasas de interés negativas, etc.

Finalmente, la falta de recursos externos líquidos en un momento crítico del programa de ajuste, imprimió aún más incertidumbre sobre los resultados económicos y alimentó la especulación en el mercado de divisas. Esto elevó las expectativas de devaluación e inestabilidad de precios y por lo tanto, la inflación.

Los factores políticos también tuvieron una importante incidencia durante los últimos meses de 1989. La preparación de las elecciones implicó una expansión de la liquidez en la economía. Esta no pudo ser compensada o neutralizada con los recursos externos ofrecidos por la comunidad internacional que no lograron concretarse en su totalidad.

El año 1990 se inició con la inflación en ascenso. El proceso electoral significó, una interrupción en la coherencia del programa de política económica que se había aplicado en 1989.

En el proceso de transición entre el anterior y el nuevo gobierno, hubieron decisiones de tipo presupuestario que profundizaron el déficit fiscal y condujeron a una importante expansión de la liquidez en la economía, constituyéndose este déficit en un elemento determinante de la inflación que resurgió con mayor intensidad a partir del mes de Mayo de 1990. El gasto del gobierno central como porcentaje del PIB pasó del 25% en 1989 a más del 31% en 1990.

La política económica del Gobierno actual (1990-1992)

La nueva administración del Gobierno de Nicaragua desde el inicio de su gestión (25 de abril de 1990) puso prioridad a dos aspectos. 1) La corrección del déficit fiscal y los desequilibrios monetarios y externos que aún persistían, por medio del control de la inflación y reduciendo los déficits del balance de pagos. 2) Iniciar un proceso de reestructuración de la producción potencial de Nicaragua en un nuevo clima económico. La estrategia involucraba el otorgamiento de un rol primordial al sector privado en la producción de bienes y servicios, limitando la intervención del Estado en la producción, a la de rubros estratégicos donde no es conveniente el accionar privado. Estas medidas, tenían por otra parte, el objetivo de integrar la economía de Nicaragua al mercado mundial.

A lo largo de los últimos tres años puede afirmarse que se ha logrado la corrección de algunos indicadores macroeconómicos. Se logró reducir significativamente la inflación, así como el déficit del Sector Público, particularmente el déficit del Gobierno Central. Se ha profundizado la reforma del Sector Público y Financiero, incluye entre otras cosas, la privatización de las empresas públicas (APP). Se amplió la participación privada en el ámbito del comercio exterior. Se avanzó en la reforma fiscal, lo que permitió una importante recuperación de los ingresos reales, particularmente en 1992 y 1993. Sin embargo, en el ámbito productivo no se observa mejoría y en general la actividad económica está sumida aún en una fase recesiva.

En el ámbito social, destacan serios problemas de desempleo, el cual es resultado de una serie de efectos acumulados. Entre ellos destacan, la reducción del Ejército, la desmovilización de los grupos armados, la reducción del aparato estatal civil y la prolongada recesión que ha impactado seriamente sobre el aparato productivo. Adicionalmente, el recorte en el financiamiento bancario para la actividad productiva, el acelerado proceso de desgravación arancelaria y la privatización de empresas del APP, implicó el cierre, reducción de personal o paralización temporal de las actividades, lo que agravó el problema del desempleo. La tasa de desempleo abierto que se estimó en 9% a fines de 1989, de acuerdo a cifras de FIDEG y MITRAB alcanza al 22-25% de la PEA en 1992. Adicionalmente, si se toma en cuenta el subempleo, que también ha crecido de manera notoria en los últimos años, la tasa global de subutilización de la PEA es del órden del 50-55%.

La carencia de un empleo, que limita la capacidad financiera y económica de la población para cubrir sus necesidades básicas, se han visto enfrentadas también a una situación de menor participación del Estado en la prestación de servicios básicos, debido a los recortes presupuestarios. En este sentido, cabe señalar que los servicios sociales no sólo están influídos por la situación económica sino que también están afectados por la dinámica poblacional, cuya tasa de crecimiento promedio anual se estima en 3,2%.

Tres etapas de la gestión económica del Gobierno actual de la República de Nicaragua

Primera fase (abril 1990 - principios de 1991). Inmediatamente después de la instalación del nuevo gobierno, el Presidente del Banco Central de Nicaragua, presentó un ambicioso plan para atacar el problema inflacionario. Este plan prometía estabilizar el sistema de precios en un plazo de 100 días. Tres instrumentos centrales de política económica eran los que permitirían alcanzar resultados inmediatos y decisivos en términos de la inflación y reactivación de la producción: 1) inmediata recuperación de la producción agropecuaria, lo que se lograría a través de la privatización de las empresas y tierras en manos del Estado y por la entrada masiva de recursos externos, que se esperaba fluyeran desde los Estados Unidos, 2) reducción del déficit fiscal, particularmente por la disminución de los gastos de defensa y 3) una reforma monetaria que reemplazaría el Córdoba por una nueva moneda llamada Córdoba oro; este último con una paridad de 1 a 1 con el dólar y de libre convertibilidad para el comercio internacional pero no para el mercado de capitales. El Córdoba oro fue introducido lentamente y en cantidades limitadas durante 1990.

Este plan ambicioso en sus resultados se enfrentó a los problemas estructurales de la economía nicaragüense con un importante deterioro del nivel tecnológico, el cual no podía ser recuperado rápidamente. En segundo lugar, se estimaba que los recursos externos llegarían con suma prontitud a Nicaragua, en volúmenes adecuados y que habría la capacidad administrativa y de ejecución para su rápida absorción. En tercer lugar, se sobreestimó la capacidad de la recuperación de la producción agrícola, la que dependía fuertemente, de la estabilidad en la estructura de la propiedad existente en el país.

Hacia mediados de 1990 el fenómeno hiperinflacionario nuevamente se hizo presente en la economía nicaraguense. La falta de credibilidad sobre los resultados de la aplicación de una política económica expansiva fueron elementos que exacerbaron las expectativas inflacionarias de la población.

Adicionalmente, la elevada polarización política presente en la sociedad combinada con una política financiera que afectaba el salario real, la seguridad en el empleo y otros beneficios de los trabajadores del Sector Público, dieron lugar a un período de fuerte confrontamiento. Estos factores se conjugaron con una relativa escasez de recursos externos y se constituyeron en los principales factores de alimentación de la inflación en ese período. La inflación acumulada en el año 1990 fue de 13.490% (50,6% media mensual).

Los magros resultados económicos alcanzados durante los primeros seis meses de la nueva administración y con el objetivo de lograr algún consenso sobre el programa de ajuste, que permitiera crear las condiciones mínimas de normalización en sus relaciones financieras internacionales, el gobierno impulsó la primera Concertación Económico Social. El Acuerdo firmado el 26 de octubre de 1990, permitió iniciar un proceso de diálogo nacional en torno al establecimiento de acuerdos mínimos para la estabilidad económica. En la práctica estos acuerdos permitieron crear las condiciones necesarias para el éxito del gobierno en las gestiones financieras realizadas en las conferencias de Washington y París durante 1990 y 1991, donde se logró obtener apoyo internacional para la cancelación de la mora con el Banco Mundial y el Banco Interamericano de Desarrollo, reestableciéndose de esa manera estas fuentes crediticias.

La segunda fase del programa económico de la actual administración de Nicaragua, se inicia con el anuncio el 3 de Marzo de 1991 de un nuevo programa de estabilización, cuyo principal objetivo era alcanzar una rápida estabilización de la economía.

El Córdoba oro fue devaluado estableciéndose la nueva tasa de cambio en 5 Córdobas oro por dólar (400%), con una completa unificación cambiaria. Los Córdobas viejos cesaron su circulación a fines del mes de Abril de 1991. Estos últimos fueron convertidos a razón de 5 millones de Córdobas viejos por 1 Córdoba oro. Por otra parte, los depósitos y los créditos bancarios, fueron ajustados por un factor de revalorización, superior para los primeros, buscando restablecer la confianza del público en el sistema bancario.

Otra medida importante del programa de Marzo, lo constituyó el control de algunos precios (granos básicos, tarifas de servicios públicos, salarios), estableciendo incrementos para algunos de ellos por debajo del porcentaje de la devaluación.

Estas medidas fueron complementadas por otras que permitieron ejercer una efectiva influencia sobre la inflación a lo largo del segundo semestre de 1991 y casi todo el año 1992. Una de las más importantes fue el establecimiento de un tipo de cambio fijo, lo que efectivamente tuvo un impacto positivo sobre las expectativas inflacionarias y permitió iniciar un proceso de desindexación de la economía.

El programa de estabilización de 1991 estableció la eliminación del financiamiento del déficit presupuestario con recursos del Banco Central. Esto obligó a un serio esfuerzo para contener gastos y expandir los ingresos fiscales. En el órden financiero, se continuó aplicando tasas de interés positivas en términos reales y se establecieron límites cuantitativos de crédito doméstico, limitándolo a las recuperaciones de créditos anteriores y los recursos externos disponibles.

Paralelamente a la implementación del programa de estabilización, se diseñó un programa de ajuste estructural en busca de la reorientación de la economía hacia una de economía de mercado. Esto incluyó reformas en el Sector Público, en el régimen comercial, en el sistema financiero y en los aspectos relativos a la propiedad.

En lo relativo a las reformas del Sector Público se impulsó su redimensionamiento, al mismo tiempo que se implementaron medidas para consolidar las cuentas del Sector Público Global en busca de la reducción del déficit.

En el ámbito comercial las reformas pretenden reducir el déficit comercial.

Las reformas financieras apuntan al desarrollo de un sistema más eficiente y la reestructuración de la banca estatal, cambiando algunas prácticas financieras y facilitando el establecimiento de bancos privados.

Las medidas de este último programa tuvieron un impacto inmediato sobre el nivel de precios interno. Sin embargo, la persistencia en la aplicación de sus principales medidas, permitió registrar a partir del mes de Abril 1991 un descenso inusitado en la inflación mensual. Después de 7 años de inflación creciente, el perfil inflacionario mensual en el período Mayo a Diciembre de 1992 se ubicó en el promedio mensual de 0,3%, para un acumulado en ese período de 2,5%.

La tercera fase se inicia a partir del último trimestre de 1992. La profunda situación recesiva de la economía, la presencia de crecientes (aunque leve) expectativas inflacionarias y las dificultades en el desembolso de la ayuda externa, particularmente la que proviene de los EEUU, llevaron al Gobierno a introducir algunos cambios en la política económica. Entre ellas, destacan un aumento del IGV del 10 al 15% a partir del mes de octubre de 1992 y la inclusión de otros productos que hasta ese momento estaban exentos. Esto provocó un alza en el ritmo mensual de la inflación.

En enero de 1993 se decidió hacer un movimiento cambiario del 20%. Ambas medidas (devaluación e incremento IGV) tuvieron un efecto negativo sobre la inflación. Los incentivos que pretendían darse al sector exportador por medio de la devaluación, así como ejercer en un sentido positivo para reducir el abultado déficit comercial, rapidamente fueron anulados por el crecimiento de los precios internos, que durante el primer cuatrimestre de 1993 ascendió al 17%, según datos oficiales. Existen en Nicaragua fuentes privadas que hacen estimaciones de la inflación, éstas indican que la inflación acumulada en el primer cuatrimestre del año fue 19%.

Finalmente, un agresivo proceso de privatización permitió transformar una parte importante de la propiedad en Nicaragua. En 1979 la participación del Estado en la generación del PIB alcanzaba al 30%, estando bajo su responsabilidad 351 empresas productivas y de servicios. A fines de 1992 un 80% de dichas empresas habían sido traspasadas a manos privadas bajo distintas modalidades. En algunos casos se devolvieron propiedades industriales, agrícola y de servicios a sus antiguos dueños. En otros casos, la propiedad fue traspasada a manos de los trabajadores y en otras hay una combinación de participación de trabajadores con antiguos dueños.

2. Sector Externo.

El tipo de cambio

En la medida que el proceso inflacionario fue manifestándose con mayor crudeza, se produjo una muy importante distorsión en el mercado de divisas, principalmente en el período de 1983-1987. A pesar de los cambios introducidos en el tipo de cambio a partir de 1982, en ninguno de los casos la devaluación compensó los incrementos de precios que registró la economía, como se puede observar en la Tabla 6.

El desarrollo de un proceso hiperinflacionario tan profundo como el experimentado en Nicaragua a partir de 1987 y la aplicación de tasas de interés negativas, tuvo como consecuencia un masivo traslado de tenencia de cordobas a dólar utilizado este último como refugio de preservación de valor. Durante este período el Córdoba fue fuertemente apreciado, el tipo de cambio real de 1987 llegó a representar el 5% de la paridad vigente en 1983 y la existencia de múltiples tasas de cambio para las operaciones internacionales acumuló presión no sólo sobre el balance monetario y financiero del país, sino que agravó la posición deficitaria del balance comercial externo que fue una característica de toda la década. Por otra parte, el resultado de esta situación impulsó la ampliación de las brechas cambiarias, lo que anarquizaba aún más el sistema de precios internos.

A partir de 1988, la inflación que presentó un comportamiento errático, tuvo incidencia sobre la política cambiaria, las devaluaciones realizadas a lo largo de ese año permitieron ejercer influencia positiva sobre el tipo de cambio real. De tal manera a fines de 1989 el tipo de cambio real había logrado una importante recuperación, llegando a representar el 71% de la paridad real de 1983 y casi el doble de la paridad del año 1988. También la brecha cambiaria (tipo de cambio real extralegal/tipo de cambio real oficial) que había llegado a significar casi 100 veces en 1987, se redujo al 34% en 1989.

A lo largo de 1990 la tasa de cambio real fue bastante inestable, reflejando la fragilidad del balance de pagos y la inestabilidad monetaria registrada en ese año. El tipo de cambio real en este año registró un nuevo deterioro 20% con respecto al año anterior.

En Julio de 1990 las autoridades monetarias establecieron la uniformización de las tasas de cambio oficial y paralela trasladándose a las casas de cambio un volumen importante de las transacciones comerciales. Durante ese año la tasa real de cambio del mercado paralelo experimentó un descenso rápido a partir del mes de Mayo, lográndose incidir paulatinamente sobre las brechas cambiarias, las cuales a comienzos de 1993 se ubicaron en menos del 1%.

Un elemento que jugó un papel importante en el rápido descenso de la tasa de cambio en el mercado negro fue la política de tasas de interés positivas instrumentada por el Gobierno a partir de Mayo 90. Con el establecimiento de tasas de interés pasivas positivas, vinculando los depósitos al Córdoba oro, se logró restar presión al mercado de divisas, creando condiciones para el desarrollo del mercado financiero.

Balance comercial

El comportamiento del comercio exterior durante la década de los años 80, es un claro reflejo de las políticas económicas adoptadas y de los importantes choques externos que debieron enfrentarse en ese mismo período.

En primer lugar, la estructura altamente concentrada de las exportaciones en un número reducido de productos agrícolas (Tabla 6), las hizo muy vulnerables a la inestabilidad experimentada en los mercados mundiales. Adicionalmente, la relativa alta dependencia del mercado norteamericano, tanto en importaciones como en exportaciones, introdujo elementos adicionales de tensión sobre el comercio exterior cuando ese país decretó el embargo comercial a Nicaragua en 1985.

La crisis de endeudamiento, que afloró con mayor intensidad en 1982, originó un cambio en las relaciones comerciales de Nicaragua y mayores dificultades para acceder a insumos vitales como el petróleo. En 1982 Venezuela suspendió el suministro a Nicaragua y posteriormente, en 1985 lo hizo México, debiéndose reorientar la importación desde los Paises Socialistas de entonces. La suspensión de las operaciones de la Cámara de Compensación en el marco del Mercado Común Centroamericano (MCCA), fue otro elemento que obstaculizó el desarrollo fluído del comercio con los otros países de la región.

A lo anterior hay que agregar que el recrudecimiento del conflicto bélico a partir de 1984, localizado en las zonas principalmente productoras de café y ganado, significó el abandono de tierras en producción. Adicionalmente, la absorción de mano de obra para la defensa afectó incidió también en la producción de otros rubros agrícolas estacionales.

El agravamiento del déficit comercial condujo a las autoridades económicas de Nicaragua a introducir políticas de asignación de recursos externos a partir de 1981. Este sistema sustituyó a las fuerzas del mercado en la asignación de las divisas y no operó con criterios económicos ni de eficiencia productiva. La mayoría de las decisiones de asignación de divisas eran tomadas para el corto plazo y sobre la base de consideraciones políticas o sociales.

Por otra parte, la elevada sobrevaluación del Córdoba y el descenso experimentado en algunos de los mercados de commodities en el mercado internacional, fueron elementos que contribuyeron para el establecimiento de precios de garantía totalmente desvinculados de los mercados tradicionales. La aplicación de este instrumento favoreció aún más la concentración de las exportaciones en unos pocos productos agrícolas e impidió el desarrollo de nuevas actividades con mejores condiciones de precios internacionales. La fijación de precios de garantía para los productos tradicionales de exportación significó la generación de pérdidas cambiarias importantes que fueron financiadas con emisión, surgiendo así el establecimiento de un sinnúmero de tipos de cambio efectivo, cuya administración se hizo sumamente compleja.

La sobrevaluación del tipo de cambio oficial, estimuló el desarrollo de producciones altamente ineficientes en el uso de los recursos externos. Las importaciones fueron viabilizadas por medio de importantes montos de crédito, los cuales tampoco eran asignados con criterios de eficiencia, productividad y rentabilidad. En la Tabla 7 se presenta la evolución de las importaciones en el período 1980-1992 según la clasificación por uso y destino económico.

La drástica reducción en la contratación de los recursos externos originada a partir de 1985 y el cambio en el manejo de la política económica en ese mismo año, se tradujo en una reducción importante a partir de 1986 del nivel de las importaciones de insumos y bienes de capital. La política cambiaria activa introducida a partir de 1988 contribuyó de igual manera, a introducir mayores niveles de eficiencia en la producción y en la utilización de recursos externos, reflejándose en una leve mejoría de la balanza comercial en los años 1989 y 1990.

A partir de 1990 aún cuando la tasa de cambio, particularmente a partir de marzo de 1991, logró recuperarse en términos reales, no actuó como estímulo de las exportaciones, las cuales se enfrentaban a los problemas de tipo estructural que señalamos anteriormente. Por otra parte, el Gobierno utilizó la importante ayuda externa obtenida en 1991 y 1992 en promover el uso de bienes de consumo para contener la inflación, los cuales crecieron de manera alarmente, favorecidas por un proceso muy rápido de desgravación arancelaria y de apertura de mercados. De tal manera, el balance comercial en los últimos tres años presentó una tendencia de agravamiento. (Tabla 8).

En el ámbito de las reformas estructurales en el sistema comercial, a partir de 1990 se han venido instrumentando distintas acciones. En enero de 1991 se eliminó el monopolio de las empresas de comercio exterior para la comercialización de los productos tradicionales, excepto en algunas áreas como petróleo y alimentos. La mayoría de las restricciones cuantitativas a las importaciones y exportaciones fueron eliminadas. En 1992 también se levantaron las restricciones que habían para la comercialización externa de granos y éstas fueron reemplazadas por el mecanismo de "banda de precios" . En julio de 1992 el Gobierno aprobó un decreto de promoción de exportaciones y una nueva ley de inversiones extranjeras no discriminatoria.

Por otra parte, las tarifas sobre el comercio exterior, impuestos selectivos al consumo y pagos de timbres y otros impuestos sufrieron un proceso acelerado de reducción. El nivel promedio de tarifa fue reducido de 47,9% en agosto de 1990 a 14,7% en agosto de 1991, el techo tarifario pasó de 303% a 60% en esos años respectivamente.

De acuerdo al esquema y calendario de desgravación arancelaria aprobado por los gobiernos de la región centroamericana, en 1994 la tasa global de importación será reducida sustancialmente. Sin embargo, Nicaragua ha hecho uso de la cláusula de salvaguardia que le permite disponer de un período de excepción para la aplicación de la reducción tarifaria. El acuerdo permite que Nicaragua continúe aplicando un impuesto selectivo de consumo cuyas tasas varían entre 5% y 40%, según los productos a importar.

Balanza de pagos

A los desequilibrios internos que presentó la economía nicaraguense en el período analizado, hay que agregar el desajuste estructural en la balanza de pagos que surgió en este período. En la Tabla 9 se presenta la evolución de la balanza de pagos en el período 1980-1992.

El decrecimiento sostenido de la economía a partir de 1984 se vio de manera directa reflejado en el balance comercial. Las importaciones, que en dolares corrientes se mantuvieron en torno de US$ 800 millones durante todo el período, representaron aproximadamente el 35% del PIB, tuvieron como contrapartida un descenso muy pronunciado en el valor y volúmen de las exportaciones. Las exportaciones de 1992 (US$ 217 millones) representan menos del 50 % del valor total de las exportaciones del año 1981. Este brusco descenso de las exportaciones fue el resultado de la combinación de menores volúmenes exportados y un deterioro de los términos de intercambio.

El elevado endeudamiento externo al que se debió recurrir en los años 80's para sostener el nivel de importaciones y el agravamiento año con año de la disponibilidad de recursos de libre disponibilidad, aunado a la falta de estímulos y políticas claras para el sector, fueron elementos que agudizaron las tensiones en el sector externo.

La acumulación de pasivos con los principales socios comerciales, principalmente los países de la region Centroamericana y algunos de la región Latinoamericana y con los organismos internacionales, se constituyeron en factores que agravaron la posición de reservas de la economía. Los ingresos brutos de capital oficial y bancario representaron el 85% de las exportaciones realizadas entre 1980-84 y 160% entre los años 1986 y 1988.

Los elevados niveles de importaciones combinado con el descenso persistente de las exportaciones condujo a un elevado endeudamiento. Durante el período 1979-1989 la deuda externa creció a una tasa promedio anual de 17,2%, lo que sitúa a Nicaragua como una de los países más endeudados.

La estructura de las fuentes de financiamiento externo, a los que tuvo acceso la economía nicaraguense durante los primeros años de la década del 80, también experimentó cambios significativos. Prácticamente a partir de 1985, por la incapacidad de pago de algunos créditos y el no acceso a créditos de organismos multilaterales, pusieron a Nicaragua en una posición desventajosa en términos de liquidez. Las fuentes de suministros de recursos externos a partir de ese año, se concentraron en los países socialistas principalmente, con un alto grado de inflexibilidad sobre el destino de los créditos o la ayuda que esos países daban. Por otra parte, el déficit crónico de divisas condujo a desarrollar mecanismos de comercio no convencionales que significaron un encarecimiento de los suministros.

El flujo de recursos externos pasó de U$S 363 millones en 1979 a US$ 679 millones en 1980, para ubicarse en torno de los US$ 800 millones anuales entre 1981 y 1985. A partir de este último año, la cooperación internacional experimentó una tendencia suave descendente, pero fundamentalmente de poca flexibilidad en su manejo, ya que la mayor parte de la ayuda provenía de los países de Europa del Este. La cooperación internacional durante el período 1986-1989 se ubicó en torno de los US$ 700 millones anuales. En el período que va desde 1990 a 1992, la cooperación externa alcanzó un promedio anual de US$ 975 millones.

El elevado endeudamiento externo acumulado desde 1980, fue enfrentado por el actual gobierno de Nicaragua a partir de 1991, obteniéndose logros importantes en materia de condonación y reestructuración de pagos en condiciones favorables. Sin embargo, la carga financiera que implican dichas renegociaciones, que permitieron restablecer las relaciones con los organismos internacionales, todavía es muy alta y sigue poniendo tensión en el manejo económico. Actualmente el Gobierno continúa haciendo esfuerzos para lograr una reducción sustantiva del nivel actual de su deuda externa que asciende a US$ 9.894 millones (US$ 2.410 per capita).

3. Sector Público.

Aún cuando los gastos fiscales se incrementaron significativamente en los dos primeros años de la década de los '80, ello no afectó la estabilidad económica por dos factores principales. Por un lado, la ayuda masiva externa permitió a la economía neutralizar los impactos de oferta con importaciones abundantes, principalmente de bienes de consumo; y, en segundo lugar, porque durante los primeros años, y particularmente a partir de 1982 los ingresos fiscales, presentaron una tendencia creciente. En 1984 los ingresos ordinarios (tributarios) del fisco superaban en 71% los de 1980 en términos reales. (Tabla 11.A).

El desarrollo de estas políticas expansivas rápidamente encontraron sus límites. El déficit fiscal, que en el segundo quinquenio de los años 70 había sido en promedio del 5 % con respecto al PIB, en 1980 se ubicó en 8%, para comenzar a ascender pronunciadamente en los años siguientes. En 1983 el déficit del Gobierno Central llegó a representar casi el 30 % del PIB, lo que mostró claramente que esos niveles eran incompatibles con el sostenimiento de la relativa estabilidad económica que hasta esa fecha tenía la economía nacional. En gran medida el aceleramiento de la inflación, principalmente a partir de 1985, es reflejo de la situación deficitiaria del Sector Público. Tabla 12.

La aceleración de la inflación a partir de 1985 y la escasez creciente de recursos externos, impidió que la política fiscal continuara haciendo énfasis en sus metas distributivas y en el desarrollo de los grandes proyectos de inversión. Por el contrario, esta etapa caracterizada como de sobrevivencia, priorizaba los gastos de la defensa, los que claramente se constituyeron en el principal factor de la expansión del gasto fiscal. Los gastos del Gobierno Central llegaron a representar el 50% del PIB en promedio anual durante los años 1985 a 1987.

Coincidentemente, los ingresos fiscales iniciaron un franco proceso al descenso dadas las dificultades de neutralizar los efectos de una inflación cada vez más acelerada (efecto Olivera Tanzi). Los ingresos ordinarios en términos reales en 1985 registraron una reducción del 12 % con respecto al año anterior. En 1987 los ingresos tributarios reales se redujeron en un 25% con respecto a 1984.

Por otra parte, es claro que el abultamiento del déficit fiscal conllevó a una fuerte presión por recursos del BCN, en momentos en que los recursos externos de libre disponibilidad impedían un manejo más adecuado de los mismos para neutralizar las presiones de demanda de dinero. De tal forma, el financiamiento interno que en 1981 representaban el 62 % del déficit fiscal real a precios de 1980, en el año 1988 alcanzó al 98%. (Tabla 11.A).

La elevada presión que ponía sobre el balance financiero, el elevado déficit fiscal y el consecuente deterioro de los indicadores sociales, condujeron al Gobierno a la aplicación de programas de estabilización a partir de 1985, iniciándose entonces un proceso de reducción del gasto público. En 1988 los gastos reales (a precios de 1980) del Gobierno Central se redujeron en 10% con respecto al año anterior y su participación sobre el PIB al 31% (Tabla 12).

Las políticas orientadas a mantener la disciplina fiscal, afectaron tanto a los ingresos como a los gastos del gobierno central. Por el lado de los ingresos se introdujeron nuevas leyes para mejorar la recaudación de manera de paliar los efectos negativos de la inflación sobre los ingresos fiscales, y se incrementaron e introdujeron nuevas tasas de impuestos indirectos. Por el lado del gasto fiscal, los elementos más significativos fueron el establecimiento de límites para la contratación de fuerza de trabajo y reducción gradual de los subsidios al consumo de ciertos bienes básicos y servicios. Sin embargo, la aceleración de la inflación en 1988 provocó una erosión en los ingresos tributarios reales, los que descendieron en 36% con relación al año anterior.

El avance experimentado durante 1988 en la corrección de los precios relativos, creó condiciones para que a partir de 1989, con la implementación de un programa de estabilización más ríguroso en términos de fijarse metas cuantitativas y más coherente en su aplicación, la situación del sector fiscal experimentara algunos progresos. En efecto, en 1989 los gastos del Gobierno Central se redujeron un 34% con respecto al año anterior y los ingresos ordinarios reales aumentaron en 16%, permitiendo una importante reducción del déficit fiscal sobre el PIB del 26% en 1988 a 6,7% en 1989.

Por su parte, el financiamiento interno, que hasta ese año había sido una fuente importante de ingresos, logró reducirse al 50% del déficit.

Estos resultados, pusieron en evidencia la elevada correlación existente entre la inflación y la situación fiscal. Por ello, el actual Gobierno desde el inicio de su gestión planteó que la política fiscal se constituía en uno de los principales ejes de su política económica.

Sin embargo, los efectos macroeconómicos de la suspensión del programa económico durante el período de transición en 1990, crearon nuevos desequilibrios. Los gastos del Gobierno Central experimentaron en términos reales un aumento del 4% con relación al año anterior, en tanto los ingresos totales se contrajeron en un 38%, motivando un nuevo aumento del déficit fiscal sobre el PIB al 18%.

En 1991 con la aplicación del último programa de estabilización, que entre otras cosas implicó una reducción significativa del aparato del Estado, por medio de la aplicación de un programa de reconversión ocupacional, la posición fiscal ha alcanzado niveles razonables, habiéndose constituído en un factor importante de estabilidad macroeconómica para el corto plazo, aunque con importantes costos en el ámbito social.

En 1992 los gastos totales del Gobierno Central se redujeron en un 5% con respecto al nivel real de 1990. Sin embargo, al interior de la ejecución presupuestaria se observa que en 1992 los gastos corrientes experimentaron una reducción en términos reales del 20% con relación al año 1990 con un aumento del 375% en el gasto de capital (inversión fija y pago de deuda). La significativa reducción de los gastos corrientes tuvo repercusión directa sobre los presupuestos de los principales ministerios que cubren los servicios sociales, siendo los más impactados salud y educación. En lo que se refiere a salud, más adelante se presenta la evolución de los gastos en el período analizado.

Con relación al sector público cabe señalar que en Nicaragua fuera de lo que se incluye en las Cuentas Nacionales como consumo e inversión pública, no se hacía durante los primeros años de la década pasada una contabilización del Sector Público Global, lo que al respecto existe son estimaciones aproximadas realizadas por distintos expertos. Por tanto, las relaciones que fueron posibles analizar en el presente trabajo corresponden a los datos del Gobierno Central, para el cual se dispone de la información para todos los años estudiados y lo relativo al Sector Público no Financiero consolidado a partir de 1988. En la Tabla 13 se presentan las relaciones correspondientes.

Desde 1988 a 1992 el déficit del Sector Público no Financiero consolidado (excluye a los bancos y empresas no vinculadas en la previsión de servicios), disminuyó del 28% en 1988 al 9,4% en 1992, sin tomar en cuenta las donaciones. Estos resultados son el reflejo de una importante reducción de los gastos 15,6% con un aumento de los ingresos reales en 47,2% en el período.

La combinación de la importante reducción del déficit del sector público y la existencia de recursos financieros externos permitió financiar el déficit sin requerir una monetización de la economía, particularmente durante el último año.

Evolución del gasto público en salud

Es importante señalar que de acuerdo a las diferentes fuentes consultadas para la realización de este trabajo, se observan ciertas inconsistencias en los datos para un mismo sector. Dado que la información correspondiente a la década pasada no está disponible en muchas de las instituciones, se tuvo que hacer uso de combinación de fuentes a fin de lograr la información completa para los años 1980-1992.

En el caso específico de Salud, la información proporcionada por MIFIN para la década pasada difiere en algunos años con respecto a lo entregado por el MINSA. Por tanto, para este trabajo hemos optado por recoger la información proporcionada por esta última institución, cuyos datos cubren todo el período analizado. La información proporcionada por MIFIN es incompleta.

A continuación se presenta un análisis de la evolución que tuvo el gasto público dirigido al sector Salud, con sus respectivas relaciones macroeconómicas.

Durante la década pasada y aún en el presente, existen otras instancias involucradas con la salud de la población, destacando entre ellas como fuentes proveedoras de ese servicio, el EPS y el Ministerio del Interior en la década pasada hoy Ministerio de Gobernación. Para este estudio se hicieron las consultas a dichas instituciones con el fin de disponer de la información relativa a las inversiones en salud. Sin embargo, ésta no se logró obtener.

Por tanto, hay que señalar que el análisis que se presenta en este estudio permite disponer de un órden de magnitud sobre la dimensión del gasto en salud, pero no incluye la totalidad de los gastos en ese servicio durante el período analizado.

Un estudio reciente realizado por la Agencia Española de Cooperación Internacional para el período 1986-1990 indica que en promedio del total de los recursos financieros destinados a Salud aproximadamente más del 90% correspondían al MINSA, sin embargo, cabe resaltar que en dicho estudio tampoco se logró disponer de la información correspondiente al EPS.

En concordancia con los diferentes momentos en que hemos caracterizado la evolución de los principales indicadores macroeconómicos, podemos también observar el ritmo de ejecución del gasto público en salud, considerando exclusivamente lo que se refiere al MINSA.

El impulso que tomó el sector de Salud durante la décad de los '80, explican que durante el período 1981-1986 el gasto promedio anual en salud alcanzara 143 millones de dólares de 1982, con un gasto per cápita anual promedio de 46 dólares de 1982 y una proporción del 15% sobre el gasto total del Gobierno Central y un 5,1% sobre el PIB (Tabla 14). Estos recursos fueron orientados a la implementación del Sistema Unico de Salud y una ampliación de la cobertura del servicio lo que se puede evidenciar en la Tabla 1.A partir del año 1987 en la Tabla 14.A se observa que los gastos reales (medidos en dólares de 1982) destinados al MINSA iniciaron una tendencia oscilante pero descendente, para ubicarse en términos promedio anual en 100 millones entre 1987 y 1989 y en 106 millones de dólares de 1982 entre 1990-1992.

La relación más baja entre el gasto del MINSA con el Gasto del Gobierno Central y el PIB se presenta en el año 1987 con 7,7% y 3,4% respectivamente promedio anual. Aunque ésto sugiere que hubo una importante reducción de los gastos del Gobierno dirigidos al sector, hay que aclarar que fue el período en que la guerra se profundizó, de allí, que se infiere que es posible que los gastos dirigidos al EPS y MINT hayan absorbido en este período una mayor proporción.

A partir del año 1988, aunque en términos absolutos (medido en términos reales) se observa que hubo una disminución de los gastos totales dirigidos al MINSA en algunos años, las políticas de jerarquización de prioridades que se introdujeron con los respectivos programas de ajustes aplicados a partir de esa fecha, permitieron mantener su proporción sobre el PIB anual en 4,5% entre los años 1987 y 1990. Adicionalmente la participación del gasto del MINSA en el total del gasto del Gobierno Central comenzó a mejorarse, alcanzando un promedio anual del 12,5% en 1988 y 1990 y 16% en los últimos dos años.

Aún cuando las proporciones del gasto en el MINSA con relación al PIB y al gasto total del Gobierno Central presentaron una tendencia positiva, particularmente a partir de 1990, ello no logra reflejarse en el gasto real per cápita. En efecto, el crecimiento demográfico que se ha mantenido elevado con relación a la media internacional y la importante reducción del gasto público, reflejan una tendencia descendente preocupante del gasto real en Salud per cápita. Mientras en el período 1980-1982 el gasto promedio por habitante era de 48,90 dólares de 1982, en los últimos dos años es de 26,30 dólares de 1982, lo que significa que éste se ha reducido en un 46% en el período analizado.


III. Proceso Inversionista en los Años 80's

Durante la década de los '80 existía una débil capacidad en los aspectos de programación de inversiones, ausencia de medidas o políticas que aseguraran la ejecución de planes de mediano plazo, ausencia de una cartera de proyectos, baja capacidad de ejecución, inexistencia del aparato institucional para organizar el proceso inversionista, así como la carencia de capital que permitiera iniciar un proceso de inversiones que respondiera a los intereses nacionales.

La política de inversiones se planteó la búsqueda de la transformación industrial de los recursos naturales, teniendo como base al sector agropecuario y extendiéndose a los recursos forestales, pesca y minería. Adicionalmente priorizaba la solución de los problemas sociales más apremiantes heredados del somocismo y las reivindicaciones fundamentales, establecidas en los programas sectoriales. A comienzos de los años 80's, para sustentar lo anterior, se elaboraron estrategias sectoriales de mediano y largo plazo, y desde el punto de vista organizativo se establecieron instancias de coordinación, que a lo largo de la década experimentó ajustes y revisiones.

A inicios de 1980 se constituyó la Comisión Técnica de Inversiones, coordinada por el Ministerio de Planificación, cuya actividad central era la de coordinar y orientar las acciones sobre inversión de las áreas y sectores de la economía nacional, por medio de la planificación como herramienta. Se creó el Fondo Nicaraguense de Inversiones (FNI) y la Dirección de Seguimiento y Control de Proyectos del Ministerio de Finanzas, como instancias de financiamiento, seguimiento y control en la ejecución de las inversiones.

La década de 1980, se caracterizó por un amplio proceso de inversión. En efecto, entre 1980-1988 la inversión anual promedio fue del 22% del PIB. La composición varió significativamente con respecto al período previo. Un 70% de las inversiones realizadas en el período correspondían al Estado, el 30% restante correspondió a la actividad privada, con un importante peso del sector agropecuario. Tabla 17.

El proceso de acumulación realizado en esos años descansó en el financiamiento interno, particularmente en la segunda parte de la década.

Durante la década pasada, más del 60% de los fondos destinados a inversiones correspondían a créditos del Sistema Financiero y del Presupuesto de la República, una tercera parte del financiamiento provino de fuentes externas y apenas un 5% de las inversiones eran financiadas con recursos propios de las unidades ejecutoras. Cabe señalar que las fuentes multilaterales, que en los años 70's cubrían un alto porcentaje de las inversiones del país, se redujeron en los primeros años y a partir de 1984 desaparecieron. Esto hizo que las fuentes bilaterales asumieran un rol predominante en el financiamiento de las inversiones, el cual normalmente sólo cubría la importación directa de la maquinaria y equipo.

El proceso inversionista durante el período 1980-1990, se vió influído por la situación macroeconómica del país, de esta manera se pueden observar 3 períodos bien definidos:

1. Fase de Transformación (1979-1983)

El Estado se constituyó en el eje de la acumulación, planteándose para la etapa:

  • garantizar la reactivación de la capacidad deteriorada por la descapitalización y la destrucción de la guerra de liberación,

  • ampliar la capacidad de producción de bienes y servicios priorizando la agroexportación y la producción de bienes básicos,

  • fortalecer y desarrollar la base productiva, ampliando la infraestructura económica en sectores críticos como el energético y las del sector social que permitieran ampliar la cobertura de los servicios sociales.

El nivel de inversión promedio anual del período fue de 535 millones de dólares de 1982, de los cuales el 70% correspondió a inversión estatal. (Tabla 17.A)

La política inversionista a fines de 1982 se vió alterada por factores exógenos (recrudecimiento de la guerra), lo que obligó al desvío de recursos hacia la defensa y por tanto al replanteamiento de prioridades en la inversión en los otros sectores. A ello se agregó la falta de recursos externos, principalmente el recorte y luego suspensión de los préstamos de los organimos multilaterales.

2. Fase de Revisión (1984-1987)

La falta de armonía intersectorial en la realización de las inversiones y dada la inexistencia de disciplina inversionista por parte de las unidades ejecutoras durante el período anterior, fueron los factores que explicaron una sobrejecución de inversiones en relación a la capacidad real de la economía. Esta situación provocó una gran competencia por los escasos recursos disponibles. Ante ello, el Gobierno decidió realizar una revisión de prioridades en el proceso de acumulación.

Un mayor seguimiento a las inversiones realizado en este período, permitió disponer de un diagnóstico más claro sobre la situación de las inversiones. Entre sus principales elementos resaltaban:

  • proyectos cuya efectividad económica y compatibilidad intersectorial no se medía,

  • diversidad de objetivos inversionistas provocaba dispersión de esfuerzos,

  • las inversiones se dedicaron a crear nuevas capacidades de producción con largos períodos de maduración y de grandes demandas de recursos financieros impidiendo priorizar la reposición y rehabilitación del aparato productivo y de infraestructura existentes.

A la luz de estos elementos, a partir de 1984 el proceso de inversiones trató de jerarquizar las prioridades, destacando:

  • maximizar la generación neta de divisas en el corto plazo, dando prioridad al sector agropecuario en manos principalmente del sector privado y cooperado,

  • incrementar la producción de bienes de consumo básico y bienes intermedios para la producción de productos priorizados,

  • garantizar el mantenimiento de la capacidad instalada de servicios de salud, educación, transporte, electricidad y agua potable,

  • garantizar la infraestructura esencial de los proyectos priorizados y asegurar la ejecución de nuevos proyectos energéticos para satisfacer los pronósticos de crecimiento de demanda mínima.

En este período el promedio de inversión anual fue de 565 millones de dólares de 1982, manteniendo el sector estatal su participación del 70%. La composición sectorial de las inversiones experimentó variaciones, el 60% correspondió al sector productivo, el 28% infraestructura económica y 13% sector social. En este último, los sectores de vivienda, educación, salud y agua potable fueron los priorizados. A pesar de las dificultades financieras, que caracterizaron este período, los niveles de inversión no se redujeron, creando mayor presión sobre los balances financieros.

Al finalizar esta segunda etapa, se observaba que la ejecución de las inversiones no estaba en correspondencia con las principales prioridades definidas. Las inversiones de reposición en 1986 apenas eran el 22%, elevándose al 32% en 1987.

3. Fase de ajuste (1988-1990)

Los principios que regirían el proceso inversionista en este período no diferían significativamente de los de la etapa previa, siendo el objetivo principal el de reposición y consolidación de las capacidades instaladas y el desarrollo de inversiones de corta maduración.

Sin embargo, el uso de nuevos instrumentos de política económica a partir del programa de ajuste y estabilización de 1988, impusieron al proceso de inversiones límites cuantitativos como resultado de los balances macroeconómicos. Esto significaba que el proceso de acumulación debía ajustarse a los recursos internos y externos disponibles, en base a las capacidades constructivas y una administración más estricta de las inversiones comenzando a tomar en cuenta el elemento de eficiencia económica de los proyectos a nivel global y a nivel micro, enfoque que hasta ese momento estaba ausente.

A partir de 1988 el monto de los recursos para inversiones comenzaron a descender de manera importante. El promedio anual de inversión pasó a 337 millones de dólares de 1982, con una participación del 14% con relación al PIB. En 1989 el 60% del monto de inversiones fijas correspondieron a proyectos de reposición de capacidades instaladas. Por otra parte, a partir de ese año también se observó un cambio en la composición de la inversión pública y privada, lo que se explica en que el criterio de reposición y rehabilitación estaba más asociado al sector productivo agrícola principalmente, donde el peso del sector privado seguía siendo mayoritario.


IV. El Sistema Nacional de Inversión Actual

A partir de 1990 con la nueva administración, el proceso de inversiones sufrió un cierto estancamiento, durante los años 1990 - 1992 el monto anual promedio de inversiones se ubicó en 302 millones de dólares de 1982, con una participación del 13% sobre el PIB.

De acuerdo a la información recabada en las diferentes instituciones globalistas que actualmente dan seguimiento al plan de inversiones públicas, se concluye que durante los años 1990 a 1992 el proceso inversionista estuvo determinado fundamentalmente por los proyectos en ejecución de años anteriores (arrastre) y por la disponibilidad de recursos externos, ya que el programa de estabilización impone rigideces a la política crediticia en su conjunto. En esa medida, durante estos años el peso más fuerte de la participación en el total lo llevaron los sectores incorporados en la clasificación de infraestructura económica (INE, TELCOR, INAA, ENABUS, MCT).

El monto promedio anual de inversión total durante el período 1990-1992 se redujo a 302 millones de dólares de 1982, registrando la inversión privada el mayor peso con 58%. Dentro de esta última, los gastos destinados a equipos y maquinaria representaron el 88%.

No se dispone de información sobre la estructura sectorial de las inversiones públicas realizadas para todo el período. De acuerdo a la evaluación de 1992 realizada por el MEDE, la ejecución de las inversiones públicas que totalizaron C$ 785.3 millones (US$ 157 millones) para ese año, significaron una ejecución sobre lo programado del 73%. El financiamiento de las inversiones tuvo la siguiente estructura: 44% recursos externos, 43% con fondos del Gobierno Central y 13% recursos propios de las unidades ejecutoras. El 67% del monto total de inversiones fue orientado al sector de infraestructura económica, 17% al sector social, 14% al sector productivo y 2% restante en otros sectores, principalmente inversiones en instituciones públicas. Un 10% del total de las inversiones correspondieron a los recursos orientados a los sectores de Salud y Ambiente.

La subejecución del programa de inversiones públicas de 1992 se relacionan a la limitada capacidad de gestión del Gobierno y la absorción del financiamiento externo. Uno de los elementos que causó retrasos importantes en la ejecución de los proyectos fue la entrada en vigencia de la Ley de Contrataciones Administrativas del Gobierno Central. Esta contempla la obligatoriedad del sistema de licitaciones públicas que en algunos períodos lleva hasta 6 meses. Un número importante de proyectos no calificaron por carecer del estudio necesario que soportara la licitación. Aunque la cartera de proyectos previstos para 1992 dio prioridad a aquellos de construcción y transporte con amplio impacto en la generación de empleo y valor agregado, fueron los más afectados por la subejecución del programa, mientras los proyectos con menor incidencia económica fueron los que registraron un cumplimiento de los programado más satisfactorio.

Las dificultades que presentó la aplicación de la Ley de Contrataciones está superada, de tal manera el programa de inversiones de 1993 programado en C$ 1.208.6 millones (US$ 200 millones) podría no tener retrasos o subejecuciones por esta causa.

Con relación al Programa de Inversiones Públicas para 1993 destacan los siguientes elementos:

  1. El 71% de los recursos financieros provienen de fuentes externas, un 20% corresponde a financiamiento vía el Presupuesto General de la República y un 12% serán cubiertos con recursos propios de las unidades ejecutoras.

  2. El 59% del total de las inversiones públicas serán orientadas a la infraestructura económica, el 22% al sector productivo, el 18% a infraestructura social y un 2% para otros.

  3. Los fondos previstos para agua y protección ambiental ascienden para 1993 a C$ 172.8 millones (US$ 28.3 millones) representando el 14% del monto de inversiones programado para el año.

La Institucionalidad del Proceso de Inversiones Públicas

En los dos primeros años del actual Gobierno de Nicaragua, no existieron instancias de coordinación del programa de inversiones. Los sistemas de información existentes hasta inicios de 1990 en la Secretaría de Planificación y Presupuesto (SPP), fueron descontinuados en el MEDE (instancia centralizadora y coordinadora de las inversiones públicas) y el Comité Técnico de Inversiones tampoco sesionó durante ese período.

El Acuerdo del Gabinete Económico del 10 de diciembre de 1992, dentro de sus considerandos establece "que es necesario regular el proceso de la Inversión Pública en sus etapas de formulación, aprobación, seguimiento de la ejecución y evaluación; así como determinar las funciones de las instituciones que intervienen en dicho proceso" y que "el Ministerio de Economía y Desarrollo, tiene bajo su responsabilidad la coordinación del Sistema Nacional de Inversiones Públicas, la formulación de la política inversionista y la elaboración del Programa de Inversión Pública enmarcados en la Estrategia Nacional de Desarrollo Económico y Social de corto, mediano y largo plazo, así como su respectivo seguimiento y evaluación".

Por medio del Acuerdo del Gabinete Económico se crea el Comité Técnico de Inversiones y se norma los procedimientos interinstitucionales. Dentro de las instituciones globalistas que participan del Proceso de formulación, ejecución y seguimiento del Programa de Inversiones Pública, se encuentran:

Ministerio de la Presidencia, como órgano de coordinación del Gabinete Económico, tiene bajo su responsabilidad la elaboración e implementación de la Política de Inversión Pública y del Programa de Inversión Pública de mediano y corto plazo.

Ministerio de Economía y Desarrollo, quien es el responsable de determinar los lineamientos básicos de la política inversionista enmarcados en la estrategia de desarrollo económico y social de mediano y corto plazo, acorde con la política presupuestaria anual.

Ministerio de Finanzas, para coordinar y controlar las inversiones del Sector Público no Financiero (Gobierno Central y Empresas de Utilidad Pública, INE, INAA, TELCOR, etc.).

Ministerio de Cooperación Externa, siendo el responsable de la programación, gestión y seguimiento de los recursos externos bilaterales y multilaterales, participa en la definición del financiamiento que requiere la propuesta del Programa de Inversión Pública.

Banco Central de Nicaragua, es la instancia responsable de verificar la consistencia del Programa de Inversión Pública con los requerimientos de la política monetaria, crediticia y cambiaria.

Instituciones sectoriales, son los responsables de elaborar las propuestas de políticas, estrategias y programas de inversión anual y multianuales, enmarcados en los objetivos globales de la política inversionista elaborada por el MEDE y aprobada por la Presidencia a través del Gabinete Económico.

Los procedimientos establecidos en dicho Acuerdo, y las vinculaciones intersectoriales del proceso inversionista actual, se presentan en el Anexo II.

Por considerar que el MEDE ejerce un rol central en el actual proceso de inversiones públicas, a continuación se presentan algunos comentarios sobre su accionar.

La Dirección General de Inversión Pública dependiente del MEDE fue creada en mayo de 1992. Como parte de sus atribuciones específicas se reactivó el Comité Técnico de Inversiones conformado por instituciones globalistas (MEDE, quien coordina, MCE, BCN y MIFIN). Es un grupo de trabajo a nivel técnico y es coordinada por la Dirección de Programación y Evaluación de Inversiones Públicas del MEDE. Se reune una vez al mes y sus funciones son el de hacer la programación y el seguimiento al programa de inversiones públicas. Esta instancia no analiza lo correspondiente a la inversión privada o extranjera y por ahora tampoco existen mecanismos de coordinación entre las instancias encargadas del seguimiento a las acciones privadas en materia de inversiones que también dependen del MEDE.

Para disponer de algunos elementos cualitativos sobre el proceso inversionista en su conjunto, se hicieron consultas en la Dirección General de Economía del MEDE donde se informó que no existe información sobre las inversiones privadas a nivel global ni específico y que lo relativo a inversiones extranjeras tampoco estaba disponible.

En 1992 el MEDE encargó la realización de un diagnóstico sobre el proceso inversionista con el fin de identificar los principales problemas existentes tanto a nivel institucional como en el proceso de relaciones interinstitucionales.

Aunque no se pudo disponer de los resultados de esa asesoría, según los comentarios de los representantes de las diferentes instituciones públicas con quienes la consultora sostuvo entrevistas, se concluye que se han logrado identificar las áreas críticas del proceso, lo que está permitiendo tomar las medidas correctivas. En ese sentido el MEDE dentro de su política de reforzar las capacidades de formulación y evaluación de proyectos, ha definido 3 grandes áreas de trabajo con el apoyo de diferentes organismos financiadores.

GTZ es la instancia que llevó a cabo el diagnóstico del proceso de inversiones públicas y de los agentes involucrados en el mismo. Este organismo está apoyando al MEDE en la formulación de los mecanismos y procedimientos de coordinación para el proceso de inversiones. Asimismo está trabajando en el diseño de un nuevo sistema de información y capacitación al personal de instituciones globalistas que participan en el Comité Técnico de Inversiones.

BID tiene pendiente de aprobar una propuesta de proyecto que podría iniciarse en 1994 para definir criterios de priorización de proyectos de inversiones, guías metodólogicas, fortalecimiento institucional en el MEDE y capacitación a los sectores.

PNUD, un programa de cooperación que iniciará a fines del presente año dirigido a fortalecer la capacidad institucional de los diferentes sectores en el ámbito de las inversiones.

Como se mencionó anteriormente, la característica del proceso inversionista durante los primeros 3 años del actual gobierno, es que éste estuvo guiado principalmente por la disponibilidad de recursos externos y por los proyectos iniciados con anterioridad. A partir de fines de 1992 el Gobierno ha determinado iniciar un proceso de programación perspectiva de 3 años para lo cual se elaboró el programa económico estratégico (1993-1995), el cual en lo relativo a inversiones no presenta más que algunos lineamientos sectoriales muy generales. El MEDE, especificamente la Dirección General de Inversiones Pública, ha comenzado a formular la política de inversiones para el período 1994-1996, para lo cual se están tomando en cuenta los programas perspectivos de los sectores que a la fecha lo tienen elaborado. Se pretende que el programa trianual de inversiones haga un mayor énfasis en los sectores productivos y social.


V. Procesos de Inversión en Salud y Ambiente

1. Salud.

Antecedentes

Por medio del Decreto Nro. 35 de agosto de 1979 se creó la Ley del Sistema Nacional de Salud. Dentro de sus considerandos establece que "es prioridad del Gobierno revolucionario elevar en forma sustancial el nivel de salud y bienestar del pueblo de Nicaragua..." ".. para tal propósito es menester proceder a la racional integración de los servicios de salud y bienestar ..." "Que la OMS y la OPS han reconocido que es indispensable integrar los servicios de salud en un sistema nacional único, para que se constituya en un instrumento eficiente en la elevación del nivel de salud de los pueblos ..". En el Anexo Nro... se presenta un detalle de los principales artículos de la Ley.

La Constitución Política de 1986 por su parte, establece que: "Los nicaraguenses tienen derecho, por igual, a la salud. El Estado establecerá las condiciones básicas para su promoción, protección, recuperación y rehabilitación. Corresponde al Estado dirigir y organizar los programas, servicios y acciones de salud y promover la participación popular en defensa de la misma".

Por medio del Decreto Nro. 1-90, la nueva administración del Gobierno de Nicaragua definió las funciones y atribuciones específicas del MINSA, las cuales se presentan en el Anexo II.

Aspectos Organizativos

La estructura organizativa del Ministerio de Salud (MINSA) se encuentra en un proceso de reorganización a fin de adecuarla a las nuevas condiciones de la política económica del actual Gobierno. Entre los principales elementos de la nueva organización destaca lo relativo a las vinculaciones entre el nivel central, departamental y municipal bajo un nuevo esquema de trabajo. Dado que aún no está concluída la etapa de reorganización institucional, a continuación se presentan las ideas centrales sobre la actual estructura organizativa, la cual está en proceso de definirse.

Un nivel central: conformado por direcciones generales y divisiones, tiene a su cargo la formulación de políticas, normación, planificación y evaluación de los programas nacionales.

Un nivel de SILAIS: que es la unidad administrativa básica del Sistema. Tiene la responsabilidad directa de la salud de la población en cada uno de los 19 territorios definidos.

Por otra parte, la red de servicios que presta atención a la población tiene dos niveles:

  1. El Primer Nivel de Atención, constituído por los servicios básicos proporcionados por todas las unidades de salud y en el seno de la comunidad y las familias, orientados a la solución de los principales problemas y necesidades de salud.

  1. El Segundo Nivel de Atención, constituído por los servicios de mayor complejidad brindados en las unidades del Sistema de Salud, dirigidos a complementar el primer nivel.

En cuanto al accionar propio de la institución, la estructura organizacional a la fecha es la siguiente:

El Consejo Nacional de Salud, que define las líneas y orientaciones sobre el accionar del Ministerio. Este está presidido por el Ministro de Salud y conformado por el Consejo Técnico (integrado por los Viceministros y los Directores Generales).

El Consejo Nacional de Salud y el Consejo Técnico constituyen unidades de asesoría a la Dirección Superior (Ministro).

Existen 7 unidades a nivel de staff (Cooperación Externa, Planificación, Divulgación, Asesoría Legal, Atención Comunitaria, Auditoría y Supervisión Nacional de Salud).

Existen dos Vice Ministerios, el Administrativo-Financiero y el Vice Ministerio Médico.

El Sistema Local de Atención Integral en Salud (SILAIS) dependen administrativa y funcionalmente del Ministro.

Del Vice Ministerio Administrativo-Financiero dependen una oficina administrativa y cuatro Direcciones Generales: La Dirección General Económica con las direcciones de Presupuesto, Tesorería y Contabilidad. La Dirección General de Infraestructura y Mantenimiento, con las unidades de Ingeniería y Mantenimiento e Infraestructura. La Dirección General de Recursos Humanos, con Personal y Capacitación. La Dirección General de Abastecimiento.

El Vice Ministerio Médico cuenta con cuatro Divisiones Generales. La División General de Enseñanza Médica, con las Direcciones de Capacitación y Desarrollo Técnico Científico. La División General de Desarrollo de los Servicios de Salud, con la Dirección Hospitalaria, Atención Primaria y Enfermería. La División General de Promoción en Salud, con las Direcciones Materno Infantil, Nutrición y Enfermedades Transmisibles. La División General de Higiene y Enfermedades Transmisibles, con las Direcciones de Enfermedades Transmisibles de Vectores, Higiene, Control Sanitario, Otras Enfermedades y Enfermedades Inmuno Preventivas.

Ambiente y salud

El perfil epidemiológico de Nicaragua está relacionado con el acelerado proceso de urbanización que generó marginalidad, pauperización y hacinamiento. Adicionalmente, el uso intensivo de agroquímicos, altas tasas de deforestación, industrialización descontrolada y escaso control sobre el manejo de los desechos sólidos en general, fueron los causales de agudos problemas de contaminación, lo que ha agravado los problemas sanitarios del país.

Una manifestación concreta de ello, lo arrojan los principales indicadores sobre la salud de la población.

Las estimaciones de SINEVI (Sistema Nacional de Estadísticas Vitales) indican elevadas tasas de mortalidad. En términos generales la tasa de mortalidad en Nicaragua es de 10.08 por mil habitantes, con un elevado componente de mortalidad infantil 71,8 por mil nacidos vivos para 1990 y de mayores de 50 años.

Una de las principales causas de muerte lo constituyen las enfermedades infecciosas intestinales. En 1990 el 15% de las muertes reportadas por SINEVI correspondían a enfermedades diarreicas y otras infecciosas intestinales, las que están estrechamente relacionadas con las condiciones higienico-ambientales en las que vive la población.

La mortalidad infantil (en niños menores de 1 año) experimentó a lo largo de la década pasada una importante reducción, pasando de 120 por mil nacidos vivos en 1980 a 71.8 por mil nacidos vivos en 1989. Sin embargo, el nivel actual de mortalidad infantil en Nicaragua es el más alto en relación a los otros países centroamericanos.

La Encuesta Sociodemográfica (ESDENIC de 1985) arrojó información valiosa en cuanto a la focalización de los mayores problemas de mortalidad infantil. Las mayores tasas se localizaron en los hogares con residencia en el área rural (siendo la ocupación de los jefes de hogar: peones agrícolas, trabajadores temporales, pequeños campesinos individuales y campesinos cooperativizados). A nivel territorial la mortalidad infantil en las Regiones VI y II era superior a la tasa media nacional; las Regiones del Atlántico, I, IV y V con tasas próximas a la media nacional y la Región III con una tasa de mortalidad infantil inferior a la media nacional.

Más del 80% de las muertes de niños son provocadas por enfermedades infecciosas intestinales, afecciones del período perinatal y respiratorias agudas.

La morbilidad del país tiene una relación directa con la deficiente situación higienico-sanitaria. Entre las principales causas destacan: enfermedades diarreícas agudas, infecciones respiratorias agudas e infecciones en las vías urinarias. Los problemas relacionados con las condiciones ambientales propiciaron la aparición del cólera en 1992.Existen otros factores de riesgo que inciden sobre los niveles actuales de mortalidad y morbilidad en Nicaragua. Entre ellos destacan: la situación nutricional, la deficiencia en la infraestructura en los sistemas de distribución de agua potable y en los sistemas de alcantarillado, etc. Sobre estos últimos se hablará más adelante.

Con respecto a la situación nutricional, informes del Sistema de Vigilancia Epidemiológica Nutricional del MINSA registran que los niños menores de 6 años que asisten a los centros de esa institución, presentaban en un 21% desnutrición moderada y un 18% con desnutrición severa. El Censo Nacional de Talla en escolares realizada en 1986 arrojó que el 22% de los niños de primer grado presentaban retardo en la talla. SINEVI reporta que la prevalencia de bajo peso en los niños al nacer alcanzaba al 9% de los nacimientos registrados, que constituyen cerca del 80% de los nacimientos estimados

Coordinación intersectorial

Dentro de las acciones que el Gobierno ha venido impulsando en los últimos años, está el mejorar la coordinación interinstitucional con el fin de incidir sobre las verdaderas causas de los problemas que presenta la salud de la población nicaraguense. En ese sentido, la conformación del Gabinete Social integrado por el Ministro del Ministerio de Acción Social (MAS), quien lo preside, el Ministro de Educación, el Ministro de Salud, el FISE e INIFOM apunta a difinir una política social coherente con la estrategia económica.

Entre los principales objetivos, presentados por el Gobierno en el Programa social 1992, destacan:

a) Lograr una disminución significativa en la incidencia de las enfermedades y muertes prevenibles.

b) Garantizar la seguridad alimentaria y desarrollar proyectos asistenciales focalizados y eficientes para abordar los problemas nutricionales más urgentes. c) Mejorar la cobertura y calidad de los sistemas de suministro de agua potable.

De las entrevistas sostenidas con funcionarios del MINSA, se deduce que la institución ha estado abocada principalmente a la reorganización interna, por lo cual las vinculaciones intersectoriales han tenido un perfil muy débil. En efecto, en algunos aspectos se tienen vinculaciones intersectorial pero muy puntuales. Ello también pudo constatarse con el INAA, donde en lo relativo al control de agua se informó que en esa institución existe una dirección de Calidad de agua con un laboratorio a nivel central, teniéndolo también las sedes regionales de INAA.

Por parte, INAA hace un monitoreo períodico y sistemático sobre la calidad del agua en cada región y éstas se rigen por las normas que dicta la Unidad de INAA Central. En esta última se realizan análisis especializados que las regionales no pueden cubrir e incluso suelen contratarse servicios privados o del Cira (Unan) para el chequeo de los análisis que realiza INAA. Con el Minsa existe un intercambio de información periódica pero no hay coordinación orgánica.

Situación de la infraestructura del MINSA

La red de servicios del MINSA cuenta con 888 establecimientos, de los cuales 800 son unidades de primer nivel de atención, 33 de segundo nivel y 55 unidades de apoyo, en la Tabla 27 se presenta un detalle de las unidades de salud del MINSA existentes en 1992. De acuerdo a investigaciones previas realizadas, se estima que un 40% de las unidades de atención requieren ser sustituídas y un 45% necesitan rehabilitación. Actualmente el MINSA está en la elaboración de un diagnóstico.

1.1 Proceso de Inversión en Salud

En el período analizado se observan tres momentos bien diferenciados en el proceso de acumulación del sector salud, a partir de las inversiones realizadas por el MINSA. Cabe aclarar nuevamente que no se logró disponer información relativa a otras instituciones como el EPS y Ministerio de Gobernación. En los años 1991 y 1992 el inicio de la operación del FISE permitió realizar algunas acciones en el campo de la salud, a las cuales también haremos referencia.

El monto promedio anual de inversiones en Salud descendió notoriamente en los últimos 12 años. En efecto, durante el período 1981 y 1984 arroja 17.5 millones de dólares de 1982 para una relación del 0,02% al PIB promedio anual y un 3,0% con respecto al nivel total de inversiones del período. (Tabla 14.A). Estas relaciones -que coinciden con el período expansivo de la economía en su conjunto-, confluyó con el de la ejecución de un paquete importante de recursos externos, destacando entre éstos el último desembolso de un préstamo del BID para el Sector Salud, además de otras fuentes de cooperación internacional. Durante este período se construyeron 162 centros y puestos de salud, que representan poco más del 20% de las 800 unidades que se reportaron en 1992 y la construcción de 4 hospitales (Bluefields, Boaco, Matagalpa y Rivas).

A partir de 1984 es clara la tendencia descendente en el monto de las inversiones en términos reales en el sector Salud. Durante el período 1985-1989 el promedio anual de inversiones fue de 4.3 millones de dólares de 1982, para descender a 0.225 millones en los años 1990 y 1991 y ascender a casi 5 millones de dólares en 1992. A partir de 1991 el accionar del FISE significó la realización de algunas obras en el campo de la salud. (Tabla 18). En ese año se contabilizaron 0,3 millones de dólares de 1982 en reparación de instalaciones físicas de salud y en 1992 se realizaron obras de reparación de centros y la instalación de unidades para el tratamiento del cólera lo que ascendió a 1.0 millón de dólares de 1982. En la Tabla 15.a se presentan las relaciones de la inversión en salud con el PIB, inversión total y los per capita.

La política económica del Gobierno durante el presente año continúa insistiendo en la necesidad de reducir el déficit del Sector Público. Esto ha llevado a la aplicación de una política que apunta a la selectividad en la gratuidad del servicio de Salud. En ese contexto se incribe el plan de introducir en 1993 el cobro diferenciado de los servicios que presta el Sistema del MINSA a la población. A la fecha de esta consultoría, la propuesta de cobro aún está en su fase de discusión. Sin embargo, existen unidades hospitalarias que han comenzado a aplicar el cobro por la prestación de servicios, tarifas que serán uniformadas una vez que salga la normativa del MINSA. Ello ha permitido a algunas unidades iniciar actividades de rehabilitación física. Dichas inversiones no son incluídas en los programas de inversión del sector.

Aspectos institucionales referidos al proceso de Inversión en Salud

Dentro del MINSA las unidades que están vinculadas al proceso de inversión son las Direcciones de Cooperación Externa, Planificación, Economía, Infraestructura y Mantenimiento. La falta de definiciones claras, debido al proceso de reestructuración que está llevando a cabo el MINSA, sólo permite hacer referencia al proceso general y las principales actividades y características de la Dirección General de Infraestructura y Mantenimiento.

Esta Dirección actualmente cuenta con cuatro Ingenieros en el área de ejecución y evaluación y un arquitecto en el área de diseño. Es la encargada de identificar las necesidades relativas a la infraestructura hospitalaria, equipos médico y no médico. Elabora las normas técnicas, estudios, diseños y provee los insumos necesarios a las otras Direcciones Generales para la consecución de los recursos financieros internos y externos.

La Dirección de Planificación es la encargada de elaborar los términos de referencia y realizar las contrataciones de consultores para la realización de los perfiles de proyectos, documentos de pre-factibilidad o factibilidad.

En dependencia de los montos y tamaños de obras y del avance del proceso de descentralización en los SILAIS, se prevee el traslado de la responsabilidad de la operación y mantenimiento de los proyectos, quedando al MINSA central la supervisión de los mismos.

La Dirección de Infraestructura junto con la Dirección General Económica mantienen la vinculación y comunicación con las instituciones globalistas que deben velar por el Programa de Inversiones Públicas.

Problemas identificados

Los problemas en el proceso inversionista del sector Salud presentan dos niveles. Uno, de competencia interna de la institución y el segundo relacionado a la coordinación con las otras instituciones que intervienen en el proceso.

En relación al primero, se ha señalado que a partir de la asunción del Gobierno Actual (abril de 1990), el proceso de inversiones estuvo concentrado en la continuación de proyectos de arrastre.

1. Las debilidades en la calificación del personal en el MINSA Central, la falta de definiciones claras entre las diferentes Direcciones intervinientes en el proceso de ejecución y supervisión de obras y las debilidades que existen en la comunicación entre los centros a nivel local con el nivel Central, dieron lugar a problemas técnicos en el proceso de inversiones, los que no fueron atendidos en su oportunidad.

2. La falta de información confiable sobre el estado de la infraestructura física del MINSA y las debilidades del personal involucrado en el proceso de inversiones, han obstaculizado el proceso de identificación y formulación de nuevos proyectos en el sector.

3. La Dirección General de Infraestructura no cuenta con el personal calificado para desempeñar sus funciones de evaluación y seguimiento. Tampoco esta unidad cuenta con equipo computacional apropiado para agilizar el seguimiento de proyectos y establecer un sistema que permita definir los stándares de insumos para la formulación de los proyectos. A lo anterior se agrega que la Dirección no dispone de los medios de transporte necesarios para la supervisión de obras.

4. La ausencia de procedimientos claros sobre el proceso inversionista a nivel global también repercute al interior del MINSA. Se dan situaciones de retrasos de desembolsos de recursos para obras en ejecución, cuyas causas no logra la Dirección de Infraestructura identificar y así contribuir en la solución del problema. En algunos casos los trámites para la solicitud y aprobación de desembolsos por parte de MIFIN no son claros y recurrentemente se solicita al MINSA modificar el formato de presentación o introducción de nuevos soportes de gastos que muchas veces esta institución no dispone.

5. La baja calificación de los recursos humanos involucrados en el proceso de inversiones en el MINSA se deriva en deficiencias gerenciales en los proyectos por falta de una correcta supervisión por parte de la institución hacia las empresas contratistas.

En lo que se refiere al MINSA con otras instituciones públicas vinculadas al proceso inversionista destacan los siguientes problemas:

6. La ausencia de una estrategia de desarrollo y de información de base, obstaculizan la realización de los planes perspectivos del sector en materia de inversiones.

7. Los recurrentes recortes de recursos financieros por parte de MIFIN, obstaculizan el desarrollo de las obras en ejecución y muchas veces deben dejarse de realizar acciones en materia de inversión que son de primera prioridad.

8. Hasta la fecha son muy limitadas las coordinaciones que se hacen entre el MINSA y el FISE en materia de inversión en el área de Salud. El programa de Inversión Pública a partir de 1993 incluye como parte del presupuesto del MINSA lo que el FISE ejecutará en materia de salud. Ello está obligando a establecer los mecanismos de coordinación entre ambas instituciones, sin embargo, se ha señalado que a la fecha de esta consultoría no es mucho lo que se ha avanzado al respecto.

9. La falta de coordinación en materia de salud también se da con el INAA en lo que se refiere a la instalación de letrinas, donde también interviene el FISE y el MED.

10. El MINSA descata la falta de control y seguimiento por parte de MIFIN lo que retrasa los desembolsos.

2. Ambiente

Antecedentes

Nicaragua presenta serios problemas de deforestación y erosión en casi todo el país. Específicamente en la zona del Pacífico, el crecimiento del cultivo del algodón (desde 1950) ha conllevado un desbalance ecológico de grandes pro porciones. De acuerdo a estudios de IRENA durante ese período la deforestación afectó a 100.000 ha. por año, la erosión de los suelos se incrementó a 44 TM/Ha./año (4 veces más alto que el nivel permisible), la concentración de insecticidas tóxicos en la leche materna es 12 veces más alto que el promedio mundial, y los depósitos de agua cercanos a las urbes de Managua, León y Chinandega, están contaminados por residuos químicos de uso en el campo. Se estima que limpiar el lago de Managua implicaría una inversión superior a los 1.200 millones y más de 10 años

La erosión y el descontrol en el uso de productos químicos y el manejo de desechos industriales ha afectado la calidad y el acceso al agua potable tanto de fuentes superficiales como subterráneas. El problema más serio la constituye el lago de Managua, el que contiene altos niveles de concentración de mercurio y otros químicos de las fábricas lindantes al lago, a lo que se agrega la contaminación por el drenaje o ríos que acarrean residuos químicos usados en el campo, particularmente el algodón así como los residuos de los beneficios de café y otros.

Las principales ciudades de la región norte central tienen problemas de agua y contaminación de fuentes. Los casos más criticos son Ocotal, Esteli, Jinotega, Matagalpa y Juigalpa.

Según expertos en el tema, se señala que durante los años 80's no había un inventario de los recursos naturales o estadísticas sobre medio ambiente. Por otra parte, había una gran cantidad de esfuerzos dispersos que hicieron más indeterminada la autoridad de IRENA, lo que impidió el control de stándares y la alocación de los recursos. Las instituciones que de una u otra forma estaban vinculadas al medio ambiente y tomaban decisiones en la década pasada eran: MIDINRA, IRENA, CORFOP, INPESCA, INE, INAA, INTURISMO, Minicipios sanidad ambiental, INRA, MITRAB sección de seguro y salud ocupacional, MINSA en higiene comunitaria, MINVAH reforma urbana y asentamientos humanos, MINT, Corporación de empresas del estado.

Algunos estudios señalan que apenas el 30% dela región del Pacífico es apta para el cultivo agrícola. Se ha estimado que cerca del 90% del ecosistema natural fue destruído. Una cuarta parte de la tierra de la región se utiliza para el cultivo de productos que requieren altos grados de fertilizantes, insecticidas y otros químicos para obtener un rendimiento aceptable. Ello a su vez contribuye a una mayor polución de los ríos, lagos y lagunas.

La región montañosa del centro, no ha sido evaluada en detalle, pero estimaciones indican que cerca del 60% del ecosistema natural sobrevive. En tanto en la región del Atlántico, cerca del 80% de su ecosistema natural ha logrado sobrevivir.

La profundización de la crisis económica en los años 80's, a lo que se agregaron los efectos de un proceso de conflicto armado prolongado y los desastres naturales, han sido factores de agravamiento de la pobreza en Nicaragua y al mismo tiempo detonantes de una mayor presión sobre la tierra y los recursos naturales. El cese de la guerra, por otra parte, ha conllevado la reinserción de nuevos grupos poblacionales a la vida económica poniendo una mayor presión sobre la tierra y los recursos naturales.

La grave situación de deterioro ambiental condujo al Gobierno en 1991, para lo cual contó con el apoyo de ASDI, a iniciar un proceso de planificación global y sectorial de los recursos naturales, con el fin de formular una estrategia nacional de Conservación del Territorio y el Plan de Acción Forestal.

En marzo de 1992 una misión conjunta BM/BID firmó con el Gobierno de Nicaragua un acuerdo para iniciar el Plan de Acción Ambiental, el cual deberá abordar con especial énfasis lo relativo a legislación, organización y coordinación interinstitucional, acciones específicas de gestión ambiental incorporadas a los planes de desarrollo económico global y sectorial.

Aspectos legislativos sobre medio ambiente

La legislación sobre la relación entre la sociedad y la naturaleza fue establecida a fines del siglo pasado y principios del XX en el Codigo civil y las regulaciones policiales que establecen límites a la libertad individual por razones de interés público en áreas como cosechas, ganado y otros. La legislación sobre fuentes de agua estaba completamente gobernada por el codigo civil de 1904 y la legislación sobre la sanidad del medio ambiente en el codigo laboral de 1945. A pesar de las legislaciones específicas que se dieron a partir de 1958 sobre uso de recursos naturales, dicha legislación no introdujo mayores cambios en la relación entre el hombre y el medio ambiente. La degradación continuó.

En agosto de 1979, por medio del Decreto Nro. 56, se creó IRENA quien sería la autoridad responsable de la planificación, uso, control y administración de los recursos naturales y la restauración del medio ambiente. La ley establece que los RRNN de Nicaragua son patrimonio exclusivo del Estado y su manejo integral y explotación nacional son potestad del mismo.

Por medio del Decreto 410 del 16 de mayo de 1980 se creó la Corporación Pública forestal (CORFOP) bajo la coordinación de IRENA, dándosele la responsabilidad del desarrollo y uso racional del ecosistema forestal, formulación de políticas de planificación. Sin embargo, los presupuestos otorgados durante los años 80's a ambas instituciones no permitieron desarrollar plenamente sus mandatos.

La protección del medio ambiente, conservación y desarrollo y uso racional de los recursos naturales y el derecho de los nicaraguenses de vivir un ambiente saludable se otorgaron como responsabilidad al Gobierno y varios artículos de la Constitución promulgada en 1986 lo contemplan. Sin embargo, la crisis económica y la ausencia de una clara prioridad al tema del medio ambiente, no permitió la ejecución de las políticas adecuadas de desarrollo y protección del mismo.

2.1. Principales características del proceso inversionista en Ambiente

Las inversiones en ambiente durante la década pasada no fueron objeto de políticas expresas de atención al sector, fuera de lo que las propias instituciones planteaban como prioridad.

Por otra parte, la subordinación de IRENA al MIDINRA, hizo que las necesidades del aparato productivo absorbieran la mayor parte de los recursos del sector, descuidándose por tanto, lo relativo a la preservación del medio ambiente.

Esta política no tuvo mayores variaciones hasta 1992. Es recién en el programa de inversiones de 1993 en que aparece un monto (C$ 120 millones equivalentes a US$ 20 millones) para IRENA. Dentro de este presupuesto se contempla para proyectos de apoyo al desarrollo ambiental y programa ambiental un monto de C$ 14.7 millones absorbiendo el 12% del total de los recursos destinados a IRENA.

Podría afirmarse que en esta coyuntura confluyeron dos situaciones. Por un lado, los organismos multilaterales y países que otorgan ayuda bilateral, han establecido el criterio de preservación del medio ambiente como condición del financiamiento y, por otra parte, la existencia del Plan de Acción Forestal que anteriormente referimos y del cual se están derivando acciones específicas en el ámbito de las inversiones que actualmente son objeto de seguimiento del Comité Técnico de Inversiones.

El proceso de planificación y administración en lo relativo al medio ambiente tuvo en la década pasada una excesiva sectorialización a nivel institucional, ello ha dificultado la identificación de las principales interrelaciones entre las instituciones involucradas en el sector ambiental. Aunque con la nueva administración se han conformado instancias institucionales como CONAMOR (dirección dentro del MEDE) como instancia de coordinación de lo relativo al medio ambiente, ésta aún sigue siendo muy débil al interior del sector.

La dispersión de acciones a las que anteriormente hicimos referencia y la ausencia de responsabilidades claras para el control y monitoreo de lo relativo al medio ambiente, planteó la necesidad de la elaboración de una Ley General de Recursos Naturales y del Ambiente. Esta pretende constituírse en una ley marco para simplificar y compatibilizar la legislación ambiental y de recursos naturales en sus aspectos sectoriales.

La Estrategia de Conservación para el Desarrollo Sostenible incluye los Programas de conservación y desarrollo sostenible prioritarios PCODES). Este constituye el primer esfuerzo en proponer una agenda concreta de acciones de corto y mediano plazo para incidir de manera efectiva sobre la problemática ambiental desde una perspectiva integral. Los programas priorizados para la gestión de cooperación externa en el corto plazo son : Educación ambiental, prevee la incorporación del tema en los planes de estudio de la educación formal; Mantenimiento de la calidad ambiental y salud, para 1996 se establece la meta de cubrir el 50% de las ciudades del país con agua potable y dotar de sistemas de aguas negras a todas las cabeceras departamentales del país; Desarrollo forestal; Desarrollo Agropecuario sostenible; Desarrollo pesquero y acuicultura; Desarrollo del ecoturismo. Dentro de los programas de apoyo: Desarrollo energético sostenible; Conservación y Desarrollo de la biodiversidad; Ordenamiento territorial; Desarrollo de Ciencia y Tecnología y Transformación y fortalecimiento institucional, dentro de lo cual destaca concretar en 1993: El Plan de Acción Ambiental; la promulgación de la Ley General de Recursos Naturales, entre otros.

CONAMOR actualmente está coordinando el trabajo sobre el Plan de Acción Ambiental, el cual está programado a ser presentado a la consideración del Ejecutivo a mediados de junio de 1993 para su aprobación final. Las instancias involucradas en la propuesta, han planteado que su contenido sólo podrá ser conocido una vez que el Poder Ejecutivo lo apruebe.

En cuanto a inversión en el sector de protección del medio ambiente (suelo, aguas y aire), no fue posible sistematizar lo referido a la década pasada. Como se observa en la Tabla 19, es a partir del año 1991 en que el seguimiento del Programa de Inversiones Públicas hace una separación de los recursos destinados a IRENA para preservación del Medio Ambiente de manera específica. El FISE durante los dos últimos años también desarrolló acciones en este campo. De esta manera, el monto de recursos destinados a la actividad totalizaron US$ 8.4 y 7.7 millones (dólares de 1982) para los años 1991 y 1992 respectivamente, representando en promedio un 6% del total de las inversiones públicas y un 0,4% con relación al PIB. (Tabla 20 y 21).

Problemas identificados

1. La duplicidad de funciones entre las actividades de IRENA y otras instituciones como INETER y MAG en lo relativo a la planificación física territorial y en aspectos relacionados al sector agropecuario y conservación de suelos, ha conllevado desajustes y falta de coherencia al proceso de inversiones en medio ambiente.

2. Por otra parte, lo actuado hasta la fecha es un claro reflejo de la ausencia de una estrategia nacional de mediano y largo plazo y particularmente de una legislación sobre los recursos naturales que otorgue la autoridad necesaria a IRENA a fin de regular efectivamente las acciones que otras instituciones realizan con impactos en el medio ambiente. De allí la importancia de lo que actualmente se está trabajando en materia de regulaciones sobre Medio Ambiente y Recursos Naturales.

3. Hasta la fecha la coordinación sobre el proceso de inversiones entre las instituciones con IRENA son sumamente débiles y de poca aplicación. La ausencia de estudios sólidos de base por parte de INETER también dificultan el accionar de IRENA.

4. En los últimos años la ejecución de los proyectos para la protección del medio ambiente se ha enfrentado a problemas de tipo financieros. La falta de claridad sobre los procedimientos administrativos fueron causales de retrasos en los desembolsos tanto de recursos internos como externos. Las reprogramaciones presupuestarias, que realiza el Gobierno Central, también han tenido efectos sobre la ejecución de proyectos.

5. Organismos globalistas han señalado que se percibe en IRENA algunas descoordinaciones entre distintas direcciones que participan en el proceso de inversiones, lo que dificulta el seguimiento a la ejecución de los programas anuales. Adicionalmente, el manejo descentralizado a nivel de proyectos de ciertos recursos externos cuya información referida a la ejecución física y financiera no siempre llega a las instancias de coordinación global, lleva a reflejar bajos índices de ejecución del programa de inversión de IRENA en las evaluaciones periódicas que presenta el MEDE al Gabinete Económico.

3. Agua y Alcantarillado

Antecedentes

Durante el régimen somocista existían tres instancias que regulaban lo relativo al suministro y control del agua potable en Nicaragua. 1) DENACAL (Departamento Nacional de Acueductos y Alcantarillados) que era una dependencia del Ministerio de Salud Pública, que atendía a todo el país excepto Managua. 2) La Empresa Aguadora, regía lo relativo a la ciudad capital y PLANSAR (Plan Nacional de Agua y Saneamiento rural) que también formaba parte del Ministerio de Salud Pública.

En 1979 por medio del Decreto Ejecutivo Nro. 20 publicado en la Gaceta Nro.44, se creó el Instituto Nicaraguense de Acueductos y Alcantarillados (INAA) con el objetivo de planear, proyectar, construir, operar y administrar los Acueductos y alcantarillados. Para ello se definieron como funciones de INAA el de planificación, ejecución y control de los sistemas municipales y locales del Plan Nacional de Acueductos y alcantarillados.

La corformación de INAA se realizó a partir de la fusión de los entes que con anterioridad regulaban el sector y de esa manera se conformó su patrimonio, trasladándosele los de dichas instituciones y el de las empresas municipales de suministro de agua que existían.

Aspectos organizativos

La Ley de 1979 es la que actualmente regula el accionar de INAA.

A partir de 1990 bajo la nueva concepción del rol del Estado, se ha iniciado un proceso de revisión de dicha Ley, la que pretende en un mediano plazo, abrir la posibilidad de participación de otros entes en el suministro y administración de agua y alcantarillado. Estos podrán ser municipales, privados o mixtos. INAA tiene programado trabajar en dicha revisión durante los años 1993 y 1994, previéndose disponer de un marco jurídico claro a fines del presente quinquenio.

A la par que se está haciendo la revisión legal y jurídica, INAA ha comenzado un proceso de descentralización por etapas, lo que ha permitido trasladar a algunas regiones la toma de decisiones sobre el sector y la disposición de recursos para el desarrollo local del mismo. INAA mantiene en estos casos el rol normativo, supervisión y asesoría.

En este marco de descentralización desde 1991 se está realizando una experiencia piloto en la Región VI (Matagalpa y Jinotega). La administración de agua y alcantarillado actualmente está en manos de las alcaldías. Existe una figura de administración delegada por parte de INAA a dichas alcaldías. Sin embargo, INAA mantiene el patrimonio existente en la región, norma las tarifas y la calidad del agua, así como la planificación y ejecución de inversiones sustantivas. Por su parte, las alcaldías reciben los ingresos de la facturación de la región con lo que cubren sus gastos operativos y la ejecución de inversiones menores.

Con respecto a las otras regiones del país, INAA actualmente está trabajando en la definición de una figura jurídica que permita a las unidades de INAA regional trabajar como empresas, las cuales serían monitoreadas por INAA Central a partir del seguimiento a ciertos indicadores de gestión y eficiencia que están aún por definirse. Por su parte, los municipios actualmente demandan la devolución de las aguadoras municipales que fueron expropiadas por el Gobierno .

Se prevee que a partir de 1994 las empresas regionales o territoriales tengan definido su marco jurídico, las que operarían con Juntas directivas o Consejos de Administración con una amplia participación de representantes de la comunidad, autoridades locales, etc. La definición de esta propuesta parte de la premisa de que los usuarios y la comunidad en general conocen más de cerca su verdadera problemática y por tanto pueden tener una visión más concreta de las soluciones y estrategias adecuadas a su realidad.

Niveles de cobertura del servicio de agua potable y alcantarillado

Investigaciones previas realizadas para el estudio MASICA, señalan que según datos de IRENA (estimaciones realizadas en 1980), existe un potencial de recursos hídricos en el país del órden de 149.820 millones de metros cúbicos anuales, de los cuales el 90% corresponde a fuentes superficiales y 10% son aguas subterráneas. A esa fecha se estimaba una utilización de 1.800 mmc., de los cuales el 19% se utilizaban para generación de energía eléctrica, un 64% para riego, menos del 2% para uso industrial y un 5% para el suminstro de agua potable.

La abundancia del recurso agua no se corresponde con la distribución territorial, lo que origina distorsiones en el abastecimiento de la población principalmente en la parte central y norte del país.

La distribución espacial de la población de Nicaragua en el territorio nacional,- que ha estado influído no sólo por el proceso de urbanización, sino también por los factores políticos y económicos que estuvieron presentes en el país en la década pasada- han condicionado el desarrollo del sector.

En 1989 estimaciones sobre la población y su distribución indicaban que en la región del Pacífico, que cubre el 37% del área del país, se encontraba más del 60% de la población nacional. En la región Central, con el 32% de superficie, se encontraba localizada el 32% de la población total y el 8% restante de la población se encontraba fisicamente localizada en la región del Atlántico con el 38% de superficie del país. A su vez, aún dentro de cada una de estas regiones se observa una distribución desigual. En efecto, Managua registra una población cercana al 30% de la población total. Adicionalmente, el 58% de la población está asentada en zonas urbanas y el 42% restante en áreas rurales, conformando conglomerados de diferentes rangos y muy dispersa.

A lo largo de la década pasada, la cobertura de la población servida con agua potable en el país experimentó un crecimiento importante. Pasando el porcentaje del 39% en 1979 al 57,9% en 1989, sin embargo ello no logró cubrir el del crecimiento vegetativo de la población en ese mismo período. La cobertura de la población urbana pasó del 67% en 1980 al 78% en 1989. La población rural servida pasó del 6% al 18% en esos años respectivamente.

Si se toma en cuenta la población con conexiones domiciales, la situación es más crítica, ya que cubre sólo al 13%, al 21% y 52% respectivamente. Asimismo, hay que señalar que más del 50% de la población urbana servida no dispone de agua permanente (con racionamiento), lo que se explica por los problemas de la capacidad instalada y la precaria situación de los acueductos que conforman el sistema.

El servicio del sistema de alcantarillado sanitario presentaba un elevado desbalance de la población servida por región. El nivel de cobertura de alcantarillado sanitario era en 1989 del 14% en la Región del Atlántico, del 35% en la Región Central y 67% en la Región del Pacífico.

Los sistemas de alcantarillado sanitario, aunque sufrieron cierta expansión por la construcción de dos nuevos sistemas de alcantarillado durante el período 1980-1989, la cobertura se mantuvo en el 32%.

De acuerdo a datos de INAA, la ampliación del sistema en los últimos tres años, permitió extender los niveles de cobertura global al 57,9% en agua potable y el 29,8% en alcantarillado. En las áreas urbanas la misma ascendió en 1992 al 80,6% y 18,2% en agua potable y alcantarillado respectivamente. La cobertura de agua potable en las zonas rurales alcanzó en 1992 al 22,5%.

El estado de los servicios del sistema

La infraestructura del servicio de agua potable en la zona urbana de Nicaragua está conformada por 148 acueductos municipales con 361 obras de captación entre pozos y galerías de infiltración.

El 90% de los acueductos del sistema operan por bombeo y el 10% por gravedad.

El 73% del agua servida por INAA proviene de aguas subterráneas, un 11% corresponde a fuentes superficiales captadas por galerías de infiltración y un 16% de aguas superficiales captadas por otros sistemas.

INAA cuenta en el área rural con 361 pozos y galerías y 30 corresponde a fuentes superficiales. Casi la mitad (47%) de los pozos tienen más de 10 años de estar operando, lo que significa que están al final de su vida útil.

Adicionalmente, existe gran cantidad de pozos y acueductos que son administrados por los municipios rurales y la comunidad, lo que no fue posible contabilizar ni conocer sobre su estado físico.

De los 148 acueductos actualmente en explotación, 49 tienen producción insuficiente en relación a la demanda anual y en otros 23 acueductos el desbalance se presenta en el período seco.

La caducidad física de la infraestructura que se estima abarca aproximadamente el 25% de los acueductos que conforman el sistema, tiene efectos en la calidad del agua servida por INAA. Hay problemas de operación y mantenimiento de los sistemas, carencia de unidades de tratamiento y desinfección en la mayoría de los sistemas. Una evaluación realizada por INAA indica que en 17 acueductos se provee agua inadecuada para el consumo humano, por presentar contaminación bactereológica, alto contenido de hierro-manganeso, cloruros y sulfatos, fluoruros, etc. En general, el índice de agua tratada vs. agua producida, se estima en un 59%.

Se ha identificado que en 87 sistemas de redes de distribución hay cobertura parcial, existiendo casos en que las tuberías cubren menos del 50% de la longitud cubierta por el sistema. Se estima que un 30% de la tubería se encuentra en deficiente estado físico, así como válvulas, hidrantes y accesorios.

Los equipos de bombeo instalados en pozos y galerías de infiltración, suman 387 unidades, de los cuales el 40% tienen más de 10 años de estar en operación, requiriendo cuantiosos recursos para reparaciones recurrentes.

INAA actualmente administra 20 sistemas de alcantarillado sanitario, cuyas redes de recolección, existiendo en algunos de ellos obstrucciones, principalmente en épocas de lluvias, o por falta de capacidad hidráulica en colectoras y subcolectoras. En sólo 8 de dichos sistemas, existen unidades de tratamiento de aguas negras (lagunas de estabilización), los restantes descargan los desechos en diferentes cuerpos receptores (lagos, ríos, etc.).

Para la vigilancia y control de la calidad del agua, el MINSA e INAA desarrollaron programas que proveen información sobre la calidad del agua con cierta perioridicidad. Este diagnóstico va orientado a la selección y aplicación de medidas correctivas.

3.1 Procesos de inversión en Agua y Alcantarillado

Areas de trabajo priorizadas

INAA a partir de 1990 ha concentrado el trabajo institucional en dar prioridad a la formulación de un plan de inversiones que permita la recuperación de la infraestructura existente en el país, la cual durante los años 80's tuvo un importante deterioro por falta de recursos para su mantenimiento y rehabilitación. Entre las principales acciones, dirigidas al sector urbano, se encuentran el reemplazo de los sistemas inservibles, reducir el agua no contabilizada (pérdidas fisicas y financieras) y generar una oferta que permita mejorar el servicio a la población.

En cuanto al sector rural INAA no ha variado la política. Se han continuado los proyectos orientados a incrementar la cobertura, para lo cual se cuenta con recursos de instituciones como UNICEF, CARE (Canadá), COSUDE y el Servicio de Cooperación Técnica Holandés. Para regular lo referente al sector rural, existe en INAA Central la Dirección de Acueductos Rurales (DAR).

En 1992 en algunas regiones se creó una DAR para la ejecución de programas específicos, coordinar y normar acciones locales. La DAR de INAA Central establece normas además de prestar asesoría y supervisión a los DAR regionales. En las zonas rurales se han impulsado los Comité de Agua Potable, que constituyen instancias de coordinación a nivel central y regional, donde se realizan actividades de capacitación para mantener los sistemas en operación y su mejor administración. Existe una red de promotores que dan seguimiento a la organización de la empresa de agua a nivel rural y además supervisa la calidad del agua.

Aún cuando este sistema de coordinación y supervisión está operando, se presentan algunos problemas de administración, particularmente en aquellos municipios que no están bien definidos. Por lo general son municipios rurales que disponen de sistemas complejos de agua.

Financiamiento

Durante el período comprendido entre 1980 y 1989 las tarifas por el servicio de agua que suministraba INAA sólo cubrían algunos costos operativos (sueldos y salarios y de manera parcial algunos otros gastos operativos). Los subsidios implícitos en las tarifas cobradas a los usuarios, eran cubiertos con fondos que suministraba el Gobierno Central a través del Presupuesto General de la República.

A partir de 1988 con la implementación de los programas de ajustes, el Gobierno puso en práctica un sistema de ajuste en las tarifas de agua, lo que implicaba la eliminación del subsidio al consumidor de manera gradual. Es así como INAA inició un proceso de ajuste tarifario a los distintos segmentos de usuarios, buscando la autosuficiencia financiera. A partir de 1989 los ingresos de INAA permitieron cubrir sus gastos operativos.

Esta política continuó aplicándose hasta la fecha, ajustándose las tarifas por el servicio de agua potable a los niveles reales de costos. Esto ha permitido la autosuficiencia en los gastos operativos de INAA central y regional.

Para superar el problema derivado del desarrollo desigual de los municipios, INAA ha establecido un sistema de subsidios cruzados, lo que implica que los ingresos de ciertos municipios son transferidos a otros cuyos ingresos no cubren ni siquiera sus costos mínimos operativos. Este sistema ha permitido que a nivel regional se logre sostener el servicio. Sin embargo, INAA considera que existe la necesidad de realizar estudios que permitan hacer una revisión de las tarifas y costos a fin de hacer el sistema más eficiente y adaptado a las condiciones y particularidades de cada región. Este trabajo ha comenzado a realizarse con apoyo en asistencia técnica externa.

El financiamiento del programa de inversiones de INAA para 1993 contempla un 70% de recursos provenientes de la cooperación externa (donaciones y préstamos de largo plazo), un 25% con recursos propios de la institución y el 5% restante serán recursos provenientes del Presupuesto General de la República.

Además de las fuentes importantes de financiamiento que usualmente están asociados a proyectos de inversión de gran envergadura y con cobertura nacional, el sector recibe aportes de una gran cantidad de ONG's para apoyar acciones muy puntuales. Los aportes de dichos organismos importantes son reportados a INAA por el MCE, lo que permite hacer las coordinaciones específicas en el territorio. Existen otras acciones de menor cuantía que se realizan directamente en las distintas localidades del país, las cuales son del conocimiento de INAA a través de la coordinación que mantiene la institución con las alcaldías y el INIFOM.

Proceso de inversión en ambiente

En lo que se refiere al sector de Ambiente en este estudio se incluyen los datos que fue posible recopilar. En agua y alcantarillado se dispuso de una serie completa suministrada por INAA, a los que se adicionaron las inversiones realizadas por el FISE en los dos últimos años. El monto de las inversiones destinadas a la conservación del ambiente correspondientes a IRENA fueron suministrados por MIFIN, a los que se agregaron las inversiones realizadas por el FISE en los dos últimos años. La información de manejo de desechos sólidos, para lo cual sólo fue posible disponer de la información correspondiente al período 1989-1992, fueron proporcionados por INIFOM. De lo anterior se concluye que practicamente durante toda la década pasada la información disponible que se reporta como inversiones en Ambiente corresponde al INAA, a partir de 1989 en que se dispone de información de los otros sectores, más del 85% del total de las inversiones en el sector corresponden también a esa institución.

En términos generales, la inversión en ambiente presentó oscilaciones durante el período analizado. La inversión en Ambiente sufrió una importante reducción, lo que se refleja tanto en valores absolutos (medido en dólares de 1982) como en sus relaciones con el Gasto Total del Gobierno Central y con el PIB. (Tablas 19 a 21).

A continuación se hace referencia a la evolución que presenta el gasto en inversiones en el sector Ambiente, destacando algunos elementos de tipo cualitativos suministrados por INAA, lo que ayuda a poner en contexto lo que las cifras indican.

Dentro de la concepción de lograr "salud para todos en el año 2.000", INAA en 1981 se propuso lograr a fines de esa década una cobertura con agua potable en el 100% de la población urbana, de las cuales el 90% sería por conexión domiciliar y el 10% mediante puestos públicos. En cuanto al sistema de alcantarillado la meta era lograr servir al 50% de la población urbana.

Los recursos financieros que debían respaldar dichas metas, fueron limitados durante toda la década pasada, debido a los diferentes problemas que debió enfrentar la economía nacional. Sin embargo, éstos fueron en aumento hasta el año 1984. En efecto, durante el período 1980-1984 se reporta un nivel de inversión promedio anual (a US$ de 1982) de 11.5 millones, para una relación del 1.04% y del 0,4% con respecto al gasto total del Gobierno Central y al PIB respectivamente. Por su parte, el peso de la inversión en Agua y Alcantarillado con relación al nivel de inversión total, el promedio del período fue del 3,15% (Tabla 20).

A partir de ese año las inversiones en Agua sufrieron un brusco descenso, particularmente en los años 1985 y 1986 con un nivel de inversión promedio anual de 4.0 millones de dólares de 1982. Esa tenencia se revirtió a partir de 1987 con una nueva caída en 1990 y ubicarse en 8 millones de dólares en los dos últimos años.

La reducción de los recursos externos, particularmente en la segunda mitad de la década pasada, hizo necesario un aumento cada vez mayor de las transferencias de recursos del erario público. Entrada la fase más crítica del déficit fiscal obviamente tuvo como colorario una drástica reducción de los montos de transferencias hacia el sector incidiendo ello en la capacidad inversionista del mismo. Sin embargo, cabe resaltar que aún con las dificultades financieras que se presentaron en el período, los años de 1988 y 1989 se caracterizaron por un fuerte impulso al sector, los que se refleja en la duplicación de los montos en inversiones en agua y alcantarillado. Aunque en 1990 hubo una reducción del monto de inversiones para el sector Ambiental, en los últimos tres años (1990-1992) se observan una tendencia suave de ascenso, alcanzando el promedio anual a US$ 7 millones (dólares de 1982). Asimismo el peso del sector sobre el PIB comienzó a ascender levemente ubicándose en torno del 0,37% del PIB y un 5,6% con relación al total de las inversiones registradas en el período. (Tabla 20).

A pesar de la tendencia observada en los últimos años, cabe señalar que a partir de 1990 las inversiones de INAA sufrieron una importante reducción, pasando de más de US$ 3.5 millones (dólares de 1982) en 1990 a menos de US$ 1.0 millón en 1992. Las cifras de crecimiento se explican principalmente por la incidencia del FISE en el sector. De acuerdo a datos de esa misma organización, se reporta una inversión en ambiente de más de US$ 2.0 millones (dólares de 1982) en los últimos dos años. En la Tabla 19 se puede observar el peso de cada una de las instituciones analizadas.

La política inversionista de Agua y Alcantarillado para los años 90's

El proceso de inversión sectorial actualmente está siendo guiado principalmente por la situación de la infraestructura, la demanda, los actuales niveles de cobertura y el nivel epidemiológico de la población.

Las metas físicas establecidas por INAA para los años 90's es alcanzar una cobertura del 80% de la población con agua potable y mayores del 50% en alcantarillado. Sin embargo, la institución no cuenta con una sólida cartera de proyectos que a corto, mediano y largo plazo permita dar respuesta de manera sostenida a los problemas de cantidad y calidad del sistema de agua y alcantarillado. Existen algunos proyectos en ejecución, que de alguna manera permitirán al sector cubrir esas necesidades.

En etapa de ejecución se encuentra un proyecto de inversión orientado a la reposición y mantenimiento de las capacidades existentes, por un monto total de US$ 17.0 millones con aporte del Gobierno Canadiense y recursos nacionales, para atender 6 ciudades (Masaya, Granada, León, Chinadega, Diriamba y Estelí). Dicho proyecto está orientado a la rehabilitación de infraestructura, fortalecimiento institucional y capacitación de personal. Se estima que la población beneficiada con dicho proyecto (directa e indirectamente) será de 500.000 personas, con un plazo de ejecución 1992-1996.

Un segundo proyecto con alcance nacional de importancia, es el que está siendo ejecutado con financiamiento del BID y aportes del Fondo Nórdico para el Desarrollo, OPEP y contraparte nacional por un monto total de US$ 64.2 millones. Este proyecto tiene como principales componentes el mejoramiento del sistema de agua y alcantarillado, rehabilitación de infraestructura, fortalecimiento institucional y apoyo a preinversión. Entre las áreas priorizadas a ser ejecutadas con estos recursos se encuentran, la reparación del Plan Maestro de alcantarillado de la ciudad de Managua y un estudio para la priorización de inversiones de mediano y largo plazo. Se estima que a fines de 1996 el sector contaría con una cartera de proyectos de expansión del sistema de agua y alcantarillado. En la Región VI se está ejecutando un proyecto de rehabilitación y expansión del sistema, el cual prevee la cobertura de la demanda para los próximos 10 años.

En Bluffields está por iniciarse un proyecto de mejoramiento del sistema de Agua, el que contempla la demanda de 10 años.

Aspectos organizativos

El proceso inversionista al interior del sector es la resultante de la interacción de diversas áreas de INAA. La institución participa de todo el proceso, desde la identificación de las necesidades, la formulación, ejecución y monitoreo y evaluación de las inversiones del sector. La Dirección General de Planificación es la responsable de recopilar la información estadística e indicadores de gestión, elabora el diagnóstico del sector, formula políticas y estrategias, las cuales una vez aprobadas por la Dirección Superior de INAA en compatibilidad con el programa de inversión nacional, procede a definir los programas y proyectos sectoriales. La Dirección de Planificación también se encarga de gestionar el financiamiento, supervisa la ejecución y da asesorías específicas en el ámbito de inversiones.

En lo que se refiere a agua y alcantarillado, a partir de 1991 ha iniciado operaciones el FISE, programa dirigido a la realización de obras de carácter social cuyo objetivo es compensar los costos que se derivan del programa de ajuste. Este fondo, que en su mayor parte opera con recursos externos, ha desarrollado actividades en ámbitos que cruzan con las actividades de INAA.

A lo largo de los últimos 2 años el trabajo de coordinación ha venido mejorando y actualmente existe una propuesta de coordinación para la ejecución de proyectos FISE-INAA, que incluye fundamentalmente la etapa de selección de proyectos, esta coordinación abarca al INIFOM y alcaldías municipales. (ver flujograma en anexo).

El procedimiento que actualmente se está aplicando para la instrumentación de inversiones que son ejecutadas por el FISE sigue la siguiente mecánica: una vez definida la demanda por parte de las Alcaldías, INAA realiza el estudio técnico. Posteriormente en una instancia de coordinación INAA-FISE-INIFOM se hace la preselección de municipios y proyectos. Posterior el FISE se encarga de hacer una investigación sobre la situación socioeconómica lo que da origen a la elaboración de perfiles de proyectos, INAA los revisa y se procede a la ejecución bajo la responsabilidad del FISE.

Principales problemas identificados

1. Uno de los principales problemas que enfrenta el sector es la carencia de un plan o programa de desarrollo nacional. Hasta la fecha sólo se dispone de lineamientos muy generales, lo que dificulta al sector de Agua y Alcantarillado, preveer su desarrollo en función del crecimiento nacional. Sin embargo, el sector en base a los criterios arriba señalados ha realizado una programación perspectiva, la cual se enfrenta a otro tipos de problemas que tienen incidencia sobre el sector, entre ellos destacan:

2. Ausencia de un censo nacional y reciente, lo que no permite hacer las proyecciones correctas de demanda real y potencial con su respectiva localización física.

3. No se cuenta con estudios de base sólidos sobre los recursos hídricos en calidad y cantidad, solo existen estimaciones, las cuales traen como consecuencia un encarecimiento en los proyectos de inversión que se realizan.

4. No existen planes directores de desarrollo urbano, lo que incide en el accionar propio del sector de agua y alcantarillado y en las posibilidades de elevar calidad y cobertura del servicio a la población.

5. La infraestructura de agua en su gran parte es obsoleta, su reparación o reposición requiere de catastros técnicos, para lo cual no se cuenta con el financiamiento necesario.

6. La ausencia del catastro de usuarios, no permite definir una correcta política de comercialización. Esta debilidad se está comenzando a cubrir en parte con financiamientos para proyectos de alcance nacional que INAA está ejecutando.

7. En la identificación de proyectos no existen mecanismos perentorios para que las Delegaciones Regionales informen al INAA Central. Ello hace que en algunas oportunidades los proyectos que realizan las delegaciones regiones no dispongan de los estudios técnicos necesarios. En 1993 se están desarrollando mecanismos que están permitiendo una mejor coordinación y cruce de información entre las delegaciones y el INAA Central.

8. La ausencia de mecanismos y procedimientos claros, producto de la indefinición en el proceso a nivel global, ha retrasado el inicio de los proyectos, aún cuando se dispone del financiamiento necesario.

9. Un problema de menor significación es el que se refiere a las capacidades propias de INAA en materia de inversiones. Requieren de una ampliación del personal técnico especializado y continuar la capacitación de los recursos humanos de la Dirección General de Inversiones.

4. Desechos Sólidos

Antecedentes

La implementación de sistemas de recolección de basura urbanos se ha desarrolado a la zaga del crecimiento de las ciudades y del proceso de acelerada urbanización de la población del país. La migración campo ciudad tuvo en las últimas dos décadas una alta incidencia, agravando la situación ambiental de las ciudades afectadas por el elevado crecimiento vegetativo de la población nacional.

La actividad de la recolección de basura, ornato y limpieza de calles es una responsabilidad delegada por Ley y por tradición a los gobiernos Municipales y por ende los niveles de cobertura y calidad del servicio ha estado vinculado directamente al desarrollo técnico y económico de las Alcaldías municipales.

Cuando se produjo la caída del régimen Somocista, las estructuras municipales tenían una muy débil actividad. Eran pocas las ciudades que tenían servicios de recolección de basura y eran menos las que podían administrar un servicio planificado de recolección y tratamiento final de basura.

Al finalizar la década de los 70's, los servicios de recolección de basura estaban concentrados en pocas ciudades cabeceras departamentales, fundamentalmente del Pacífico del país, con sistemas bastante precarios tanto de recolección como de tratamiento de los vertederos finales de la basura.

El servicio en la ciudad de Managua estaba dificultado por la dispersión de la población generada por la estrategia de reconstrucción de la ciudad definida por el Gobierno Nacional después de su destrucción en el terremoto de diciembre de 1972.

Los levantamientos insurreccionales de 1978 y 1979 destruyeron en un alto porcentaje del parque vehicular de recolección de basuras, por lo que el Gobierno debió iniciar practicamente de cero el montaje del servico urbano de recolección.

El desarrollo del proceso de urbanización sufrió a partir de los años 80's una transformación en cuanto al destino final de las migraciones. A una reducción sensible de la migración en los primeros años de la década, le siguieron movimientos poblacionales acelerados ocasionados por el desarrollo de la confrontación bélica. Managua dejó de ser la ciudad con crecimiento por migración más alto del país y las ciudades intermedias y cabeceras municipales de las regiones I, V y VI pasaron a absorber en altísima proporción la migración que provocó la guerra que afectó en forma fundamental a dichas regiones.

El acelerado crecimiento de la población urbana, generó también un aumento de la demanda del servicio de recolección de basura en gran cantidad de cabeceras municipales.

La información sobre la prestación de los servicios y recursos destinados al manejo de desechos sólidos es extremadamente escasa, e inexistente en lo relativo a la década pasada.

Para los años 80's existe escasa información, el primer estudio que fue posible encontrar es el "Diagnóstico Municipal" realizado en 1986 por la Dirección de Asuntos Municipales y Regionales (DAMUR) del Ministerio de la Presidencia y su complemento el "Estudio Sobre los Servicios Municipales" realizado en abril de 1987. En ambos estudios se excluyó el análisis del municipio de Managua, que conservaba el rango de Distrito Nacional y su administración estaba a cargo de un ministerio (Junta de Reconstruccion de Managua) dependiente del Poder Ejecutivo. Dichos documentos presentan algunos elementos cualitativos y financieros a los cuales nos referiremos más adelante.

Principales características sobre desechos sólidos y su manejo

Del análisis de distintas investigaciones que se hicieron en 1989 en Managua, Boaco, Estelí y Masaya indican que el promedio de generación de basura en estas ciudades era de 0.52/kg./hab/día. Según un estudio realizado por la Universidad de Ingeniería en la ciudad de Masaya en 1990, se encontró que había un muy bajo porcentaje de materiales recuperables: plásticos (3,2%), metales (1,6%), papel y cartón (4,8%), vidrio (1,5%), telas (2,6%) y cuero (0,9%). El 85,5% de la basura lo constituía material orgánico, principalmente restos de frutas, verduras y material de jardines, lo que limita sensiblemente la capacidad de compactación de la misma.

La carencia de depósitos temporales de la basura transforma las aceras en el depósito de la misma en espera de la recolección, por lo general en recipientes inadecuados.

Por otra parte, se ha identificado que los servicios de recolección de basura no siempre se realizaban conforme rutas diseñadas tecnicamente. La disposición final de la basura se realizaba en basureros no sectorizados, tampoco se separaba la basura domiciliar de los residuos tóxicos industriales o de hospitales y de animales muertos.

Desde 1980 la OPS ha recomendado en forma reiterada la desaparición en Managua del vertedero a cielo abierto de Acahualinca, considerando que éste genera graves afectaciones sanitarias y ambientales que podían ser en aquel momento irreversibles.

La Alcaldía de Managua inició en 1988 un proyecto piloto para la descentralización del destino final de la basura e iniciar la tecnificación en la atención final de la basura. El sistema consistía en la utilización de un relleno sanitario por trincheras en San Carlos, en el Nor Oeste de la ciudad, que atendía exclusivamente a Ciudad Sandino. Deficiencias de operación encarecieron sensiblemente el manejo de la basura en ese lugar, frustrando el esfuerzo por la desaparición de Acahualinca.

La situación del servicio en 1986

El estudio en mención calificó los municipios conforme el tamaño de su cabecera municipal en cuatro categorías.

Categoría A: Cabeceras mayores de 50.000 habitantes - Nueve (9) Municipios.

Categoría B: Cabeceras entre 20.000 y 50.000 habitantes - Once (11) Municipios.

Categoría C: Cabeceras entre 5.000 y 20.000 habitantes - Cuarenta y Cuatro (44) Municipios.

Categoría D: Cabeceras menores de 5000 habitantes - Setenta y cuatro (74) Municipios.

De los 138 municipios existentes se recogió información de 101, faltando fundalmentalmente datos de los municipios de la Región IV.

En el siguiente cuadro se presenta la información de los servicios demandados tradicionalmente a los Gobiernos Locales.

Categoria de Municipios

Municipios que Informaron

Municipios que prestan el Servicio

Parques

Rastros

Basura

Mercado

Limp. de Calles

A

B

C

D

Total

6

8

31

56

101

6

8

24

33

71

5

7

24

17

53

6

8

16

17

47

6

8

11

1

26

5

7

3

1

16

Fuente: Diagnóstico Municipal de 1986. DAMUR.

En 1986 se estimaba que del total de basura teórica producida por día (1000 Tm) en el país, el 50% era recogido. La totalidad de los municipios de categoría A y B que aportaron información prestaban el servicio de recolección de basura y el 86% administraban rastros y mantenían el servicio de barrido de calles.

El 52 % de los municipios de categoría C mantenían el servicio de recolección de basura y el 10 % de las ciudades informantes de esa categoría tenían el servicio de barrido de calles. El 78 % de esas ciudades mantenía al servicio de rastro municipal.

Solo el 30 % de los municipios de categoría D mantenían algún servicio de recolección y deposición de basuras y el 51% mantenían el servicio de rastro, prestando un solo municipio de los 56 informantes de esa categoría el servicio de barrido de calles.

Del total de los municipios informantes, el 53 % no prestaban el servicio de recolección de basura y por lo general eran los municipios mas pequeños. Solo en la mitad de ellos existía la demanda por el mismo.

En 16 municipios que tenían sistemas de recolección de basura se encontraron deficiencias importantes que requerían de inmediata atención.

Entre los principales problemas destacaban:

1. Bajo nivel de conciencia social en torno al tema, que se reflejaba en la escasa preocupación de la población por el destino de la basura y la falta de hábitos urbanos de buena parte de la población.

2. Los gobiernos municipales mostraban mayor preocupación por atender demandas de la población que eran ingerencia de otras instancias de gobierno, antes que asumir la responsabilidad que le era inherente en la recolección y disposición final de la basura.

3. Poca eficiencia en el cobro a la población del servicio, que se expresaba en el desfinanciamiento de la actividad, incapacidad de mantenimiento y reposición de equipos y de contratar personal técnicamente capacitado para la dirección, administración y operación del servicio.

4. Una aguda descapitalización y deterioro en los equipos de los servicios municipales de recogida de basura. Grandes pérdidas de horas de trabajo por mantenimiento de las unidades y alto costos de operación de unidades que tenían su vida útil cumplida.

5. Bajo nivel de organización técnica del servicio, ruteos precarios, mala organización laboral, uso inapropiado de equipos e inadecuado o nulo manejo de los botaderos de basura.

Acciones emprendidas para el desarrollo del servicio

Del diagnóstico de 1986 se desprende la vinculación directa que existía entre la situación económica precaria de los municipios y la imposibilidad de proporcionar el servicio de recolección de basura. La Dirección de Capacitación Municipal (DICAM) desarrolló entonces acciones de ordenamiento e impulso de las finanzas municipales, las que permitieron que en 1987 las municipalidades incrementaran sus presupuestos de forma significativa con posibilidades de ofertar algunos servicios municipales.

En los años 1988 y 1989 la DICAM a fin de mejorar el nivel de calificación de los responsables de Servicios Municipales, impulsó acciones de capacitación para mejorar el trabajo colectivo e individual, así como la organización, gestión y planificación de los servicios municipales.

En Septiembre de 1987 se lanzó el "Plan Nacional de Higiene Comunal" que posteriormente se transformaría en la "Campaña de Defensa de la Vida del Niño" donde se priorizaron acciones respecto a la recolección de basura, letrinificación, mejoramiento de la calidad del agua y de las condiciones higiénicas sanitarias de Mercados y Rastros.

El objetivo del Plan era mejorar la calidad del medio ambiente urbano y las condiciones higiénico sanitarias de la población, elevando la capacidad organizativa de las municipalidades y fortaleciendo su atención a los servicios municipales.

Las autoridades municipales fueron responsabilizadas de la ejecución directa del plan en el territorio y participaban del mismo la DAMUR, y los ministerios de Salud, Vivienda y Asentamientos Humanos y los Institutos de Acueductos y Alcantarillados y el de Recursos Naturales y del Ambiente.

La capacitación desarrollada y las nuevas responsabilidades asignadas a las autoridades locales contribuyeron para que éstas fueran incrementando la cantidad de municipios con prestación de servicios de recolección de basura.

La situación en 1989

En Noviembre de 1989, la dirección de Servicios Municipales del recientemente creado Instituto Nicaragüense de Fomento Municipal (INIFOM) presentó el "Informe diagnóstico de la situación nacional de los Servicios Municipales", donde se hacía una comparación con la situación analizada en 1986.

El universo de análisis fueron los 141 municipios excluyendo Managua y San Juan del Norte que no tenía habitantes.

La oferta de los servicios municipales por regiones presentó el siguiente comportamiento.

La Oferta de Servicios por Regiones

Región

Parques

Rastros

Basura

Mercados

Limpieza Calles

1986

1989

1986

1989

1986

1989

1986

1989

1986

1989

I

II

II

IV

V

VI

RAAN

RAAS

IX

Total

18

17

4

27

10

12

4

2

3

94

22

22

5

28

12

12

4

5

3

112

8

10

2

7

10

8

4

1

3

53

9

13

2

9

13

11

4

1

3

65

5

9

2

13

7

8

2

1

2

49

15

14

3

16

8

8

2

1

2

69

4

5

2

6

4

5

1

1

1

39

6

5

2

7

7

5

1

1

1

35

2

6

2

13

7

6

2

1

1

38

6

7

5

13

8

8

2

1

1

51

Fuente: Diagnóstico de la situación nacional de los Servicios Municipales. INIFOM. 1989

El número de municipios que prestaban el servicio de recolección de basura se incrementó en casi un 41% respecto al año 1986, en un 34% los municipios con servicio de barrido de calles y en un 23 % los que disponían de rastro público.

Las regiones donde fue más notorio el avance de la cobertura de los servicios de recolección de basura fue la Región I, con un incremento del 200% y de la Región II con un incremento del 55% de municipios servidos.

Se estimaba que en 30 municipios del país (todos de clasificación D), por la dimensión de los mismos, no era necesario sostener un sistema de recolección permanente de basura, dado que sus habitantes estaban en condiciones de solucionar por sus propios medios la eliminación de la basura, ya sea quemándola, enterrándola o trasladándola a vertederos establecidos.

De los 29 Municipios de categoría D que demandaban el servicio, 6 eran de la Región I, 4 de la Región II, 7 de la región IV, 4 de la región V, 5 de la región VI, 2 de la RAAS y 1 de la región IX.

 

De la categoría C, es decir con población entre 5000 y 20000 habitantes, 15 municipios no tenían servicio pero era imprescindible dado el tamaño de ellos.

Los principales déficits en los servicios sengún el estudio, lo constituían el deterioro y antiguedad de los equipos de recolección de basura, la falta de manejo técnico de la basura en los vertederos, generalmente a cielo abierto, donde la basura no se depositaba en forma organizada impidiendo un eficiente tratamiento de la misma. La característica de los vertederos de basura a cielo abierto, son en casi todos los municipios del país peligrosos focos de contaminación ambiental y de los mantos acuíferos.

Los estudios indican que en 1989, sin considerar la ciudad de Managua, la recolección de basura cubría el 57 % de la basura producida en todos los centros urbanos y cabeceras municipales del país.

En muchos de los municipios, especialmente de la categoría C y D, la recolección de la basura se realizaba con la participación de la comunidad, lo que permitía complementar y en algunos casos sustituir el servicio de recolección domiciliar municipal.

En esta segunda evaluación de los servicios municipales referidos al manejo de desechos sólidos, también se señalaba que la insuficiencia de recursos financieros era el elemento central que condicionaba a las alcaldías la implementación y/o mejoramiento del servicio. Los problemas de calificación del personal que aún persistían, no permitía identificar las acciones adecuadas para ir superando el problema. En muchos casos los Alcaldes pretendían disponer de equipos que, según los evaluadores, no serían rentables para la recolección y tratamiento de basura en sus respectivas localidades.

Situación actual

La promulgación de la Ley de Municipios en 1988 concediéndoles a éstos autonomía y estableciendo la elegibilidad democrática de los Concejos Municipales, máxima autoridad del Gobierno Municipal, permitió que los municipios tengan por primera vez en su historia autoridades electas por voto universal y secreto. Un reflejo de esta nueva situación es el interés de las autoridades municipales por la prestación de servicios básicos, especialmente el de la basura. Actualmente el número de municipios con prestación de servicios se incrementó a 79.

Los municipios que no tiene un servicio regular de recolección de basura, mantienen actividades con la comunidad. En estos casos la municipalidad con medios propios o rentando camiones a particulares, traslada a botaderos preestablecidos la basura que en jornadas de limpieza recoge la comunidad.

En algunos municipios, las autoridades electas han comenzado a aplicar mecanismos que permiten preveer una mayor eficiencia en la recolección de basura. Tal es el caso del Municipio de Matagalpa, que ha privatizado el servicio de recolección en algunos barrios donde las altas pendientes impiden el ingreso de unidades motorizadas. Los concesionarios del servicio recogen la basura en carretas de tracción animal (caballos o bueyes) y la depositan en puntos de acopio temporal, donde camiones de la Alcaldía la recogen y traladan a los puntos de disposición final. Por este servicio, los concesionarios están autorizados a un cobro domiciliar establecido de previo con la Alcaldía.

Persisten los problemas derivados de la obsolescencia de la maquinaria que tenían las alcaldías para poder cubrir un buen servicio de recolección de basura, así como de la necesidad de equipamiento para los municipios que no disponen de los mismos. La Alcaldía de Managua ha podido incorporar una importante dotación de vehículos nuevos, 47 camiones, 3 camiones compactadores, dos palas cargadoras y dos cargadores de residuos, donados por los gobiernos de Japón e Italia, con un valor de US$ 6.4 millones.

4.1 Recursos financieros destinados al manejo de residuos sólidos.

En enero de 1989, la DAMUR efectuó un esfuerzo por determinar el costo de los servicios de recolección de basura. Sin embargo, hay que señalar que debido a la hiperinflación que se produjo en esos años y la rápida variación del peso de los distintos componentes en la estructura de costos, obliga a ser cauteloso en la interpretación de los datos aportados. Dado que éstos son los únicos datos financieros disponibles, esta consultoría los incorporó al presente estudio con el fin de entregar algunas aproximaciones sobre la inversión en el manejo de residuos sólidos y hacer algunas relaciones macroeconómicas.

El Estudio se efectuó tomando como muestra los municipios de La Paz Centro, Diriamba, Juigalpa, San Marcos, Jinotega, El Viejo, Chichigalpa, Mateare y Puerto Cabezas. El costo promedio que resultó en ese mes fué de 2555 córdobas por vivienda servida dos veces por semana.

Para definir algunos parámetros sobre los gastos generales en recolección de basura se consideró la información aportada por el INIFOM sobre monto de gastos efectuados por los municipios en servicios municipales. Se estima que el 80% de los gastos efectuados por los municipios en servicios municipales estaban destinados a la recolección de basura.

En la Tabla 19 se presentan los datos correspondientes a la inversión realizada por los municipios para el manejo de los desechos sólidos. Los datos arrojan que la inversión promedio anual en el período 1989 a 1992 fue del orden de los US$ 2.5 millones (dólares de 1982), alcanzando una participación promedio anual del PIB del 0,04%. El año 1990 refleja una importante reducción respecto al año anterior, sin embargo cabe señalar que el monto reportado en ese año sólo corresponde a la Alcaldía de Managua, dado que los otros municipios no tienen disponible la información.

En el último año los recursos que financieros dedicados a esta actividad, fueron proporcinalmente al PIB superiores respecto al año anterior.

Financiamiento

Aunque en los años 80's una parte importante de los recursos destinados a la recolección de la basura tradicionalmente correspondían a una proporción importante del financiamiento que hacía Mifin por medio de transferencias, en los últimos años tomó relevancia el cobro a los usuarios.

La existencia de una política que incorporaba en la facturación de la energía eléctrica un porcentaje para cubrir los gastos de las alcaldías en lo relativo a la recolección de basura y en la medida que las tarifas fueron actualizándose en relación a su costo de producción, permitió superar en parte algunos de los problemas financieros de las alcaldías, los cuales comenzaron a agravarse con la reducción de las transferencias provenientes de MIFIN.

Dicho sistema de cobro fué suspendido por el Poder Ejecutivo, en marzo de 1993. Ello pone en una situación de mayor desfinanciamiento a las alcaldías, dado que los gobiernos municipales no cuentan con ningún elemento cohercitivo eficaz para garantizar que los usuarios del sistema de recolección de basuras, lo paguen.

La opinión de la comunidad respecto a los servicios

El Instituto Nicaragüense de Fomento Municipal está elaborando diagnósticos municipales participativos, aportando el Sistema de Información Local de Vivienda y Asentamientos Humanos (SILVAH), valiosísima información sobre los niveles de sastifacción de la población respecto a los servicios que recibe.

La información que se analiza en esta oportunidad fue recogida en los años 1991 y 1992. Los datos corresponden a 59 municipios, distribuidos de la siguiente forma: Nueva Segovia (5), Madriz (6), Estelí(5), Chinandega (9), León(8), Managua(70), Masaya(3), Carazo(4), Rivas(3), Boaco(2), Chontales(3), Jinotega(2), Matagalpa(6) y Río San Juan (1).

Esta muestra indica la apreciación que expresan dirigentes de comunidades urbanas, como informantes claves, donde existen 324.493 viviendas. La muestra contempla aproximadamente el 80 % de la población urbana nacional. Para determinar los índices nacionales se expandió la información de cada Departamento y utilizando los porcentajes poblacionales que estima INEC.

Las preguntas a la que respodieron los entrevistados sobre el tema de recolección de basura estaban orientadas a determinar la valoración de la población respecto a la calidad del servicio y si debían depositar la basura para ser recogida por el tren de aseo en su propia vivienda, cerca de ella o lejos de la misma.

Los datos de los cuadros se expresan en porcentajes de viviendas urbanas.

Recoleccion de basura - Calidad del servicio

Región Departamento Calidad del Servicio
Bueno Regular Malo No Existe
I Nueva Segovia
Madriz
Esteli
27,5
7,3
15,6
50,2
40,7
49,1
5,4
13,0
25,4
16,9
39,0
9,9
II Chinandega
León
14,3
8,8
16,1
56,5
10,2
5,8
59,4
28,9

III

Managua 42,4 37,8 2,1 17,9

IV

Masaya
Carazo
Rivas
22,7 76,2 1,1
61,7 22,3 7,0 9.0
18,9 66,0 15,1
V Boaco
Chontales
25,8 28,6 21,3 24,3
7,3 29,7 47,1 15,9
VI Jinotega
Matagalpa
10,5 35,8 17,5 36,2
3,9 31,2 7,1 57,8

IX

Rio San Juan 0,0 79,7 0,0 20,3
Total Nacional 28,6 40,2 7,9 23,3

Fuente: INIFOM. SILVAH. 1992.

Solo el 7.7% de los habitantes urbanos expresaron tener un mal servicio y el 23.21% que no disponían del servicio. Es decir, que la insastifación en cuanto a la cobertura del servicio alcanzaba al 30.9% de la población urbana nacional analizada. El 69.1 % de los habitantes urbanos están servidos en calidad regular o buena.

Comodidad para acceder al Servicio

Región Departamento Recogida de la Basura
En viv. Cerca viv. Lejos viv.
I Nueva Segovia
Madriz
Esteli
72,1
83,4
53,4
26,4
16,6
27,7
1,5
0
18,9
II Chinandega
León
40,0
57,3
10,3
22,5
49,7
20,2

III

Managua 85,4 10,8 4,0

IV

Masaya
Carazo
Rivas
83,4
79,8
73,3
7,2
18,1
18,5
9,4
2,1
8,2
V Boaco
Chontales
40,6
84,1
36,9
4,5
22,5
11,4
VI Jinotega
Matagalpa
81,2
73,4
18,8
25,2
0
1,4

IX

Rio San Juan 16,3 63,5 0
Total Nacional 73,80 15,10 10,90

Fuente: INIFOM. SILVAH. 1992.

El 88.8 % de las viviendas servidas consideraron que el servicio está a su alcance inmediato o cerca, estando solamente el 10.9 % de las viviendas ubicadas lejos de la zona de recolección.

Managua, fue el municipio donde la población expresó mayor nivel de sastifacción tanto por la calidad del servicio, como por la comodidad que le representaba el lugar donde debe depositar la basura.

Los municipios del Deparamento de Chinandega son los que expresaron mayor insastifacción respecto a la cobertura, dado que el 59.4 % de la población urbana declaró no tener acceso al servicio.


VI. Conclusiones y Algunas Líneas de Acción Posibles

1. Conclusiones

Consistencia entre las políticas macroeconómicas y planes de inversión en Ambiente y Salud

En los últimos dos años podría afirmarse que en términos generales la política inversionista en Salud y Ambiente, estuvo determinada por la política macroeconómica, y más especificamente por los proyectos de arrastre y disponibilidad del financiamiento externo.

La ausencia de una visión estratégica sobre el rumbo que tomará la economía en general aunado a la deficiente información de base disponible, se han constituído en cuellos de botella para el accionar de los sectores en general y particularmente en lo relativo a Salud y Medio Ambiente.

Por otra parte, el proceso de transición que involucra pasar de una economía con una importante participación estatal a otra de mercado, ha provocado la interrupción de algunos sistemas de información sectorial que se habían logrado montar durante los años 80's y se han modificado los sistemas de interrelación sectorial, todo lo cual ha contribuído en el desenvolvimiento de las inversiones bajo el criterio de continuar los proyectos que venían de arrastre y con pocos elementos y criterios para el inicio de nuevos proyectos.

Características de la programación de inversiones en Ambiente y Salud.

El organismo rector para la elaboración del Programa de Inversiones Públicas es el MEDE. Lo relativo a las instituciones presupuestadas como MINSA, INAA e IRENA, corresponde al Ministerio de Finanzas la articulación del programa de inversiones para su incorporación al PIP. Sin embargo, la vinculación de las inversiones de estas instituciones con el plan económico es escasa y sólo se limita a los techos financieros. La programación de montos financieros sigue el criterio incremental. Queda en manos de las respectivas instituciones respectivas compatibles los techos financieros con sus objetivos y necesidades.

La programación de las inversiones se realiza en base al año calendario, tomando en cuenta los recursos internos disponibles según el balance macroeconómico y los montos de financiamiento externo disponibles (asegurados y en gestión) que elaboran el BCN-MIFIN-MCE. A partir del programa de inversiones de 1993 se ha tratado de ajustar el programa de inversiones a los proyectos que están financiados con recursos externos y cuyo financiamiento está asegurado. Actualmente el MEDE está elaborando los lineamientos básicos de la programación perspectiva de inversiones para el período 1994-1996. Esta programación tomará en cuenta los programas sectoriales perspectivos que hay en algunas instituciones, pero el aspecto de recursos externos disponibles es un asunto medular. La incertidumbre que existe en torno a la cooperación externa para lo próximos años, introduce elementos adiciones que imposibilitan la programación de inversiones consistente con metas de crecimiento y ampliación de la cobertura a la población, particularmente en lo relativo al ámbito de Salud y Ambiente.

En general, las decisiones presupuestarias dependen de las directrices que emanan de los respectivos programas de inversión anual que elabora el MEDE. El proceso de presupuestación es rígido. Los cambios de programación sectorial son permitidos cuando son sugeridos por las instituciones sectoriales, los cuales son aprobados si se mantienen dentro de los techos presupuestarios definidos y aprobados por el Gabinete Económico.

La inexistencia de normas y procedimientos a nivel general no ha permitido una correcta articulación entre la inversión sectorial con el Programa de Inversiones Públicas. Actualmente se está en la etapa incipiente del establecimiento de los sistemas de información y seguimiento sectorial, lo que permitiría alcanzar alguna coherencia en el accionar del Programa de Inversiones Públicas. Sin embargo, el avance en este campo tampoco es homogéneo entre las distintas instituciones involucradas en el proceso inversionista. Esta situación es un obstáculo para permitir una mejor coordinación interinstitucional en lo relativo a la programación y ejecución de inversiones, particularmente en las áreas que requieren de una estrecha coordinación para hacer más efectivas las acciones que se emprenden.

En el ámbito de evaluación de los proyectos desde la perspectiva de eficiencia, eficacia e impacto, no se han estructurado indicadores básicos que permitan ese monitoreo, porque tampoco hasta la fecha éstos constituyen criterios de formulación y ejecución de proyectos.

Aún cuando podría afirmarse que los problemas señalados son comunes a todos los sectores, por diferentes razones se logra observar que esa situación no es homogénea. En algunas instituciones, como por ejemplo INAA, se observa continuidad en las acciones sectoriales y una cierta capacidad institucional para enfrentar la nueva situación. Otras instituciones como MINSA, IRENA y las Alcaldías, están en un proceso de reorganización y en vías de capitalizarse, lo que deberá consolidarse antes de poder tener una incidencia real en lo que respecta a su participación en el proceso inversionista futuro.

La falta de estudios técnicos de base, la ausencia de un censo reciente, entre otros, son factores importantes que obstaculizan el desarrollo perspectivo de los programas de inversión en Ambiente y Salud.

En términos generales, la falta de capacidad técnica de los recursos humanos involucrados en el proceso de identificación, formulación, ejecución y evaluación de inversiones es un problema que abarca a todas las instituciones. Los esfuerzos que se han realizado a la fecha para mejorar la capacidad técnica institucional para la programación de inversiones han sido escasos. Esta debilidad incluye tanto a las instituciones globalistas como sectoriales. Las restricciones presupuestarias, entre otras razones, no han permitido el desarrollo de dichas capacidades. A nivel privado, salvo algunos esfuerzos realizados por ONG'S, no existen centros de capacitación en programación de inversiones y formulación de proyectos que hagan una labor sistemática en ese campo y que sirvan de apoyo a las instituciones del Estado.

Debido a la confusión de funciones y atribuciones entre las instituciones involucradas en lo relativo a Medio Ambiente no ha sido posible normar el proceso de inversión tomando en cuenta las directrices en esa materia. Se espera que la Ley de Medio Ambiente en proceso de aprobación, contribuya a la solución de ese problema.

Hasta la fecha, la presupuestación de las inversiones en Ambiente y Salud se realiza sectorialmente, con escasa coordinación para incidir de manera más efectiva en los principales problemas de salud y deterioro ambiental del país. A partir de 1993 se conformó el Gabinete Social que pretende dar respuesta a ese problema, pero aún es muy prematuro evaluar los resultados en ese ámbito.

Un problema que existió en el pasado y persiste en la actualidad, es el hecho que los balances macroeconómicos por lo general están disociados de las metas y objetivos que persigue la política social, particularmente en las inversiones. Ello significa que cuando los balances exigen recortes de gastos, por lo general son las inversiones las primeras en afectarse, sin un análisis previo de las prioridades a nivel nacional.

2. Algunas Líneas de Acción Posibles

Del diagnóstico aquí presentado se pueden concluir algunas acciones que deberían instrumentarse en distintos horizontes temporales para contribuir al desarrollo del sector de Salud y Medio Ambiente.

Estas sugerencias no pretenden ser exhaustivas, ni mucho menos concluyentes. Ellas podrían contribuir en la identificación de áreas donde la cooperación externa pueda cumplir un papel efectivo en el proceso de inversiones en Ambiente y Salud.

Los avances logrados en el campo macroeconómico en Nicaragua, deberán consolidarse en el corto plazo para dar lugar al crecimiento económico. Sin embargo, las reformas estructurales que conlleva el logro de los equilibrios financieros a nivel macro, tienen repercusión en los niveles de vida de la población, debido a las limitaciones presupuestarias que conduce necesariamente a la reducción de programas sociales y a las rigideces que impone una economía en recesión para viabilizar un proceso de redistribución del ingreso nacional.El desarrollo de ciertas iniciativas gubernamentales en el ámbito social pueden adquirir relevancia en el corto y mediano plazo en la medida que sean eficaces. Muchas de estas acciones podrían ser respaldadas a nivel internacional.

Es indudable que la conformación de un Gabinete Social constituye un paso importante en la línea de lograr coherencia en el accionar social. Sin embargo, aún la política social es una consecuencia de la política macroeconómica. La integración de los objetivos y metas sociales a la formulación de la política económica global, permitiría focalizar más eficientemente los recursos destinados al área social y particularmente a Salud y Medio Ambiente.

En el proceso de la inversión pública, también se han comenzado acciones que apuntan a reforzar las capacidades instaladas en lo relativo al proceso de identificación, formulación, ejecución y evaluación de proyectos. Una revisión con las instituciones globalistas, particularmente MEDE y MIFIN, sobre los principales cuellos de botella en el proceso de programación de inversiones y en las unidades ejecutoras en las fases de identificación y formulación de proyectos, podría contribuir a la definición de las prioridades en el ámbito de la cooperación internacional.

La política inversionista actual está determinada fundamentalmente por la disponibilidad de recursos externos, de allí que en la medida que el sostenimiento del balance macroeconómico sea una prioridad, aquella seguirá descansando en la cooperación internacional.

A nivel mundial existe una tendencia a la reducción de la ayuda financiera hacia los países en vías de desarrollo en general y de manera particular hacia Centroamérica. Obviamente esta situación condicionará la política de inversiones de de Nicaragua en el mediano y largo plazo. Sin embargo, también es claro que dado el reconocimiento internacional que los programas de ajuste no sólo no han contribuído a superar los niveles de pobreza, sino que ésta se ha incrementado, ello está induciendo a que la cooperación externa sea canalizada de manera particular en los ámbitos de Salud y el Medio Ambiente. Existe el reconocimiento que un pueblo que no logra disponer de condiciones de salud y en un medio ambiente protegido, es un pueblo que no rendirá lo máximo de sus capacidades para contribuir al crecimiento.

La mejor disposición de la cooperación externa para que los recursos se orienten al ámbito social, debería ser aprovechada a nivel nacional, a fin de potenciar el uso de los recursos externos que podrían en términos globales presentar reducciones significativas en los próximos años.

Para ello, sería de suma importancia apoyar a las instituciones involucradas en Salud y Ambiente, a fin de que éstas logren identificar sus principales debilidades y puedan formular propuestas viables de mejoramiento de las capacidades institucionales. El apoyo no sólo debiera orientarse al fortalecimiento interno de las instituciones involucradas, sino también a los mecanismos de coordinación interinstitucionales para hacer más eficaces y efectivas las acciones que se realizan en el campo de la Salud y Medio Ambiente, así como en el establecimiento de un sistema articulado de indicadores básicos de seguimiento para monitorear el impacto de las acciones que se emprenden.

A la par que se consolida una estructura administrativa del Gobierno Central, pequeña pero eficiente, para mejorar la formulación de políticas, el apoyo a los procesos de descentralización y desconcentración administrativa debe ser otra línea de atención de la asistencia internacional.

El respaldo a la municipalización de los servicios en Salud y Ambiente, adquiere importancia porque es el único mecanismo que garantiza la participación efectiva de la sociedad civil en la administración y gestión del sector. Es a nivel municipal donde los distintos componentes del sector Salud y Ambiente interactúan y se vinculan de manera concreta. Las acciones orientadas al fortalecimiento municipal o instituciones sectoriales con presencia en el territorio, permitirían desarrollar acciones microlocalizadas integrales de impacto rápido en la población.

La capacitación de los recursos humanos a todos los niveles y en todas las instituciones involucradas en el proceso de inversiones en Ambiente y Salud, constituye una necesidad de alta prioridad. Ello involucra desde la fase de identificación, formulación, ejecución y evaluación de proyectos de inversión.

Las transformaciones económicas y sociales producidas en los años pasados, aunado a los movimientos migratorios en Nicaragua en la década pasada, son elementos que han influído de manera directa en las condiciones de vida de la población, así como en su localización física. La ausencia de instrumentos estadísticos confiables sobre la localización real de la población, sus características, así como el de los recursos productivos en general, son elementos que no contribuyen para una correcta focalización de acciones inversionistas. De allí que a mediano plazo la realización de un censo de población y vivienda, la actualización de catastros, etc, constituyen acciones de vital importancia para la definición de estrategias en el sector de Salud y Medio Ambiente.


VII. Bibliografía

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31. Sistema de Financiamiento y Modelo Municipal en Nicaragua.-Adolfo Rodriguez Gil.

32. Sistema de Información Local de Vivienda y Asentamientos Humanos. (SILVAH) -INIFOM-HABITAT.

33. Análisis Evaluativo-Gestión Municipal 1992. División General de Planificación-Alcladía de Managua. Febrero 1993.

34. Informes de la Dirección Económica Financiera-INIFOM .

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38. INAA... Tres años de transformación. Logros, avances y perspectivas. 1990-1992. Mimeo. Managua, Noviembre 1992.

39. Cooperación Externa 1992 y Perspectivas 1993. MCE. Mimeo. Managua, Nicaragua. Diciembre 1992.

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41. Programa de Inversiones Públicas 1992. MEDE. Mimeo. Managua, Nicaragua. 1992.

42. Programa de Inversiones Públicas 1993. Ejecución físico financiera enero - abril 1993. MEDE, Dirección General de Inversiones Públicas. Mimeo. Managua, Nicaragua. Junio 1993.

43. Diagnóstico General. Proyecto de Desarrollo de los SILAIS Masaya, Carazo, Rivas, Chontales, Boaco, RAAN y Río San Juan. Nicaragua. Mimeo. Diciembre 1992.


Anexo A: Relación de personas entrevistadas

1. Arq. Denis Corrales. Director General de ECO PAF

2. Arq. Ulises Aguilar. Director de Calidad Ambiental (IRENA)

3. Arq. Mauricio Leonelly. Consultor. ECO PAF

4. Ing. Mario Cangiani. Consultor de PNUD-Habitat para INIFOM

5. Lic. José Paiz. Vicepresidente del BCN. Estudios Económicos BCN

6. Sr. Domingo Gonzalez. Director de Estudios Económicos BCN

7. Lic. Armando Navarrete Vice Presidente Programación Financiera. BCN

8. Lic. Norma Aragón. Dirección General de Seguimiento y Evaluación de Inversiones. MIFIN.

9. Ing. Roberto Wheelock. Asesor del Ministro de INAA.

10. Ing. Gregorio Herrera. Director General de Planificación de INAA

11. Lic. Francisco Mena. Director de MIFIN

12. Lic. Fatima Echegoyen. Directora de Programación y Evaluación de Inversiones MEDE.

13. Lic. Saramelia Rosales. Ex Directora General de Inversiones de S.P.P.

14. Ing. Anibal Mayorga. Director General de Economía. MEDE.

15. Lic. Robleto. Dirección General Económica. MINSA

16. Ing. Marta Ruiz. Dirección General de Infraestructura y Mantenimiento MINSA


Anexo B: Funciones y Organización Institucional de las instancias que intervienen en el proceso de inversión en salud y ambiente

Funciones de las Instituciones Globalistas y Sectorialesque intervienen en el Proceso de Inversiones

Ministerio de la Presidencia

Por el Decreto 1-90, el MIPRES es responsable de:

1. Servir de enlace entre el Presidente y los miembros del gabinete, Presidentes y Directores de entes autónomos, así como con las autoridades y funcionarios públicos.

2. Asistir al Presidente en la conducción de los aspectos legales y técnicos en los actos de Gobierno.

3. Refrendar los acuerdos que emita el Presidente contra las partidas de gastos asignados al Presidente.

4. Establecer las secretarías o asesorías que estime convenientes para el mejor desempeño de los asuntos correspondientes al poder ejecutivo

5. Autorizar las actas de toma de decisión ante el Presidente de la República, de los altos funcionarios del poder ejecutivo y llevar el Libro de Actas y Acuerdos de la Presidencia.

Por medio del Acuerdo del Gabinete Económico (10 diciembre de 1992) se definen como atribuciones del MIPRES en el proceso inversionista las siguientes:

" El Ministerio de la Presidencia como órgano de la coordinación del Gabinete Económico, tiene bajo su responsabilidad la elaboración y la implementación de la Política de Inversión Pública y del Programa de Inversión Pública de mediano y corto plazo, con las siguientes funciones:

1. Analizar, discutir y aprobar las propuestas finales presentadas por el MEDE de la política de Inversiones y del Programa de Inversión Pública y sus respectivas actualizaciones.

2. Conocer los informes de evaluación y seguimiento presentados por el Ministerio de Economía y Desarrollo y resolver acciones y medidas correctivas."

En lo relativo al Gabinete Económico, donde MIPRES es coordinador, no existe un respaldo de tipo jurídico sobre su creación. Sin embargo, se reune frecuentemente para discutir y decidir sobre asuntos económicos. Lo integran el MIPRES, MIFIN (coordinador), MEDE, MCE y MAG. Este Gabinete analiza y aprueba los lineamientos, metas y políticas macroeconómicas y fiscales del sector público en base a propuestas elaboradas por las diferentes instituciones públicas globalistas.

Hasta fines de 1992 sólo operaban los Gabinetes Económico y Social. En 1993 se instalaron los Gabinetes de Infraestructura, Producción y Seguridad. Aún no se ha definido los mecanismos de coordinación entre dichos Gabinetes.

Ministerio de Economia y Desarrollo

El Decreto 1-90 establece las funciones y atribuciones del Ministerio de Economía y Desarrollo (MEDE), siendo:

1. La formulación, dirección y aplicación de la política económica.

2. La formulación de planes de industrialización y diversificación de la producción.

3. La formulación de planes y programas de exportación e importación y las políticas de intercambio comercial, así como llevar a cabo las negociaciones respectivas.

4. El control del agiotismo y el acaparamiento en protección del consumidor.

5. Llevar los registros de comercio, patentes y marcas.

6. La definición de la política de transformación y desarrollo industrial.

7. Coordinar la elaboración de los planes de desarrollo del país.

En lo que respecta al proceso de inversiones, el Acuerdo del Gabinete Económico, le confiere las siguientes responsabilidades:

1. Determinar los lineamientos básicos de la política inversionista enmarcados en la estrategia de desarrollo económico y social de mediano y corto plazo, acorde con la política presupuestaria anual, para presentación del Gabinete Economico para su aprobación y remitirlos a los ministerios e instituciones para facilitar la elaboración de las propuestas sectoriales de inversión pública.

2. Participar en conjunto con el BCN y el Ministerio de Finanzas en la elaboración y actualización de las proyecciones.

3. Coordinar con el Ministerio de Cooperación Externa (MCE), BCN y MIFIN el financiamiento que requiere el PIP, considerando los criterios de prioridad nacional y sectorial.

4. Con la información recibida de los organismos globalistas y las instituciones del sector público no financiero, formular el PIP a mediano y corto plazo para su presentación al Gabinete Económico.

5. Dar seguimiento al PIP y realizar evaluaciones periódicas de ejecución.

6. Elaborar la metodología para la formulación, seguimiento y evaluación del PIP y remitirlas a las instituciones del Sector Público No Financiero para su implementación.

7. Proponer ante las instancias correspondientes, reformas a políticas sectoriales, reformas institucionales sectoriales y proyectos de asistencia técnica cuando estuvieren relacionados a la inversión pública.

Para facilitar estas tareas, la DGIP dirige el Comité Técnico de Inversiones (CTI) que incorpora al MIFIN, MCE, y BCN y que tiene que:

1. Analizar propuestas de la política de inversión pública así como modificaciones del PIP elaborado por el MEDE para darle coherencia en cuanto a la política fiscal, monetaria y de cooperación externa.

2. Analizar el avance físico-financiero de los proyectos de inversión y pre-inversión, identificar cuellos de botella y proponer medidas correctivas.

3. Analizar y proponer modificaciones al PIP en ejecución.

4. Divulgar decisiones del Gabinete Económico acerca de la inversión pública y dar seguimiento a su cumplimiento.

5. Revisar los instrumentos para la programación, seguimiento y evaluación de la inversión y preinversión.

6. Analizar y proponer mecanismos y procedimientos que normen el sistema de inversión pública.

La estructura organizativa del MEDE contempla un Vice Ministerio de Comercio Exterior, un Vice Ministerio de Comercio Interior y una Secretaría General compuesta por la Dirección General Economía, la Dirección General de Inversiones Públicas y la División General Administrativa-Financiera.

El Ministro de Economía es miembro del Gabinete Económico y coordinación del Gabinete de Producción.

Ministerio de Finanzas

Las funciones contenidas en el Decreto 1-90 son:

1. Inventariar los bienes nacionales.

2. La formulación y el manejo de la política fiscal

3. La liquidación, garantía y pago de la deuda pública

4. La contratación de empréstitos internos y externos

5. La colaboración, con el Ministerio de la Presidencia, en la elaboración del Presupuesto Nacional.

6. La administración de los bienes y rentas del estado y el conocimiento y resolución de los asuntos fiscales y contratos sobre estos bienes.

7. Otras responsabilidades definidas en la Constitución y otras leyes.

El Decreto 2-93 crea la Autoridad Presupuestaria para las instituciones del sector público no comprendidas en el Gobierno Central y las normas de ejecución y control presupuestario para cada año.

La Ley del Régimen Presupuestario define las responsabilidades del MIFIN de la siguiente manera:

1. Formular y preparar la política presupuestaria de cada ejercicio en función de los planes y programas de gobierno.

2. Preparar anualmente el Proyecto de Presupuesto.

3. Dictar las normas y procedimientos de ejecución y control presupuestario General de Ingresos y Egresos de la República.

4. Velar por el equilibrio presupuestario hasta donde sea compatible con el complimiento de los fines, objetivos y metas del Estado.

5. Evaluar la ejecución de Ingresos y Egresos del Presupuesto, informando periodicamente al Presidente de la República sobre los resultados de la misma, proponiendo las acciones correctivas que se estimen convenientes.

6. Informar sobre la liquidación del presupuesto en base al cierre de cuentas, sustentado en las liquidaciones que presenten los organismos.

El Acuerdo de Gabinete Económico (10 de diciembre de 1992) establece que el ámbito de acción de MIFIN es el sector público no financiero, el cual está comprendido por el Gobierno Central, INSSBI, ALMA, las empresas de utilidad pública como INE, INAA, TELCOR, etc.

Las responsabilidades de MIFIN, son:

1. Enmarcado en los lineamientos de la política fiscal y en coordinación con el MEDE, determinar los techos financieros de las inversiones públicas de corto, mediano y largo plazo, incluyendo dentro de esto sus respectivos gastos recurrentes (humanos, materiales y equipos).

2. Presentar al MEDE el monto de la inversión de arrastre para su incorporación en la propuesta del PIP.

3. Participar en la definición de la política inversionista la cual debe estar acorde con la política presupuestaria y en la elaboración de la propuesta del PIP.

4. Incluir en el anteproyecto del presupuesto anual, los proyectos del PIP aprobados por la Presidencia a través del Gabinete Económico, que van a ser financiados a través del mismo.

5. Presentar a la Asamblea Nacional a través de la Presidencia, las solicitudes de ampliación al presupuesto en ejecución, de nuevos proyectos de inversión que van a ser financiados con préstamos externos.

6. Presentar al MEDE evaluaciones periódicas sobre el seguimiento físico financiero de la ejecución de los proyectos contemplados dentro del Presupuesto General de la República, para que estos sean integrados a la evaluación del PIP que realiza el MEDE.

7. Coordinar con el MEDE los aspectos metodológicos para el seguimiento fisico-financiero de los proyectos presupuestados.

Actualmente en MIFIN existen dos Direcciones específicas para el seguimiento y evaluación de las inversiones. La Dirección de Inversiones y la Dirección de Entes Autónomos.

Ministerio de Cooperación Externa

Por medio del Decreto 56-90 se define como objetivo principal del MCE "la gestión, contratación, coordinación y canalización de la cooperación externa económica, material o científico-técnica. Le corresponde asimismo, la negociación de la deuda pública externa bilateral y la suscripción de los respectivos convenios".

De manera específica, las funciones del MCE son:

1. Elaborar la política de cooperación económica internacional y un plan de su gestión.

2. Gestionar la cooperación externa.

3. Negociar y suscribir los convenios internacionales de cooperación económica, material y cientifico-técnica, así como los convenios de cooperación financiera bilateral, reembolsable o no.

4. Elaborar las posiciones del país en los foros internacionales en cuanto a la cooperación económica y científico-técnica.

5. Coordinar las actividades interinstitucionales relacionadas con la cooperación.

6. Ejercer las funciones asignadas por el Reglamento de Procedimientos para la Gestión y Ordenamiento de las donaciones.

En el proceso de inversiones las responsabilidades otorgadas al MCE por el Acuerdo del 10 de diciembre de 1992, son las siguientes:

1. Participar en la definición del financiamiento que requiere la propuesta del PIP que será presentado por el MEDE al Gabinete Económico.

2. Es responsable de la programación, gestión y seguimiento de los recursos externos bilaterales y multilaterales que en el marco del Programa de Inversiones Públicas fue definido y aprobado por la Presidencia de la República a través del Gabinete Económico.

3. Elaborar informes periódicos sobre el estado, los desembolsos y de la gestión de recursos externos que financian el PIP.

4. Presentar informes periódicos a las fuentes de cooperación externa sobre el avance y problemas de los proyectos.

5. Apoyar a las instituciones globalistas y resto del Sector Público sobre los procedimientos de la gestión, criterios, prioridades y condiciones que se exigen en los trámites para la consecusión de los recursos tanto bilateral como multilateral.BANCO CENTRAL DE NICARAGUA

Banco Central de Nicaragua

Según el Artículo 5 de la Ley Orgánica del BCN aprobado el 1 de julio de 1992, las principales funciones son:

1. Determinar y ejecutar la política monetaria, cambiaria y crediticia ddel Estado.

2. Ser el responsable exclusivo de la emisión de moneda.

3. Actuar como consejero de política económica del Gobierno.

4. Ser el banquero y agente financiero del Gobierno.

5. Actuar como banquero de los bancos y de las demás instituciones financieras.

6. Administrar las reservas internacionales del Estado.

7. Asumir la representación del Estado en materia financiera, y en tal carácter celebrar y ejecutar las transacciones que se deriven de la participación de aquél en organismos intergubernamentales.

El Acuerdo del Gabinete Económico del 10 de diciembre de 1992, establece como responsabilidades del BCN en el proceso inversionista, las siguientes:

1. Verificar la consistencia del Programa de Inversión Pública con los requerimientos de la política monetaria, crediticia y cambiaria.

2. Analizar la capacidad de endeudamiento externo del país, proponiendo los parámetros para la contratación de nuevas deudas.

3. Coordinar con el MEDE y MIFIN el requerimiento de las divisas que demandan la ejecución de los proyectos contemplados en el PIP.

4. En colaboración con el MIFIN y el MEDE elaborar el marco macroeconómico a corto, mediano y largo plazo para la inversión pública.

Instituciones Sectoriales

Son funciones específicas otorgadas a las instituciones sectoriales en el proceso de inversión pública, las siguientes.

1. Elaborar propuesta de políticas, estrategias y programas de inversión anuales y multianuales, enmarcadas en los objetivos globales de la política inversionista elaborada por el MEDE y aprobada por la Presidencia a través del Gabinete Económico.

2. Presentar la información periódica al MEDE y MIFIN para la elaboración de informes de evaluación del avance físico financiero de los proyectos de inversión en ejecución tanto de preinversión como de inversión.

3. Las instituciones o empresas del Sector Público no Financiero no podrán gestionar ante ninguna fuente recursos externos (donaciones o préstamos) para financiar proyectos que no sean canalizados a través del MCE y que no estén debidamente aprobados por el MEDE como parte del proceso de elaboración del Programa de Inversiones Públicas.

4. Formular términos de referencia para estudios relacionados con la Inversión Pública en consulta con el MEDE.

Instituto Nicaraguense de Recursos Naturales y Ambiente (IRENA)

La Ley Orgánica del 24 de agosto de 1979 define como principales funciones, las siguientes:

1. Realizar estudios e inventarios de los Recursos Naturales.

2. Evaluar información sobre Recursos Naturales para planes y proyectos de desarrollo y la conservación de los mismos.

3. Reglamentar el uso y el aprovechamiento de los Recursos Naturales del país, para lo cual otorga, supervisa y suspende concesiones, licencias y permisos.

4. Diseñar, implementar y supervisar las políticas relacionadas con el matenimiento del ambiente.

5. Reservar y conservar aquellas áreas que presentan condiciones especiales para la ecología, la flora y la fauna.

6. Mantener un sistema de vigilancia y control, a través de inspecciones sobre el uso racional de los recursos naturales y del ambiente.

Instituto Nicaraguense de Acueductos y Alcantarillados (INAA)

El Decreto Nro.123 del 23 de octubre de 1979, crea el INAA, define las principales funciones:

1. La planificación, ejecución y control de los Sistemas municipales y locales que se incluyen en el Plan Nacional de Acueductos y Alcantarillados.

2. Planear, proyectar, construir, operar y administrar los acueductos y alcantarillados de todo el país.

3. Dictar normas y especificaciones de diseño, construcción, operación, mantenimiento y administración de las obras urbanas y rurales de acueductos y alcantarillados.

4. Determinar las normas nacionales sobre tarifas de los servicios públicos de acueductos y alcantarillados.

5. Colaborar con el Ministerio de Salud en la elaboración del Código Sanitario Nacional.

Instituto Nicaraguense de Fomento Municipal

El INIFOM fue creado por Decreto Nro. 497 del 3 de febrero de 1990, publicado en la Gaceta Nro. 44. El objetivo general de su creación es el Fortalecimiento de la Administración Municipal y la promoción del desarrollo de los Municipios.

Entre las prinicipales responsabilidades se definen las siguientes:

1. Capacitar autoridades y empleados municipales.

2. Elaborar estudios de interés municipal.

3. Brindar asesoría técnica a las municipalidades para mejorar su organización y ejercicio de sus competencias.

4. Promover la educación ambiental.

5. Apoyar financiera y administrativamente la realización de programas de desarrollo municipal.

6. Promover la coordinación de los programas nacionales y municipales de obras e inversión.

7. Impulsar la cooperación e intercambio de experiencias entre municipios.

8. Promover la cooperación entre las administraciones central, regional y municipal.

9. Impulsar, gestionar, canalizar y administrar la cooperación internacional para el desarrollo municipal, suscribir contratos y créditos internacionales destinados a los municipios.

10. Apoyar las relaciones de hermanamientos.

La labor del INIFOM está regida también por la Ley de Municipios de 1988 (Ley Nro.40 del 28 de junio de 1988, publicada en la Gaceta Nro.155) y el Reglamento de Organización y Funcionamiento Municipal (Decreto Nro.498 del 24 de febrero de 1990, publicado en la Gaceta Nro. 44).

Dentro de la Ley de Municipios se establece como unidad base de la división político y administrativa al Municipio. Siendo sus elementos esenciales, el territorio, población y Gobierno. La competencia Municipal se define sobre materia que afectan el desarrollo, preservación del medio ambiente y satisfacción de las necesidades de la población.

La Reglamentación de organización y funcionamiento municipal define que el Conceso Municipal como la instancia que establece las orientaciones fundamentales de la función municipal en lo económico, político y social. Los procedimientos de elección y duración de 6 años de las autoridades electas.

Instituto Nicaraguense de Estudios Territoriales (INETER)

El 26 de septiembre de 1981 por Decreto del Poder Ejecutivo Nro. 830 (Gaceta Nro.224) se crea el INETER, su objetivo es el estudiar, clasificar, inventariar y planificar los recursos físicos del territorio nacional. Es un ente descentralizado, adscrito al Ministerio de Planificación.

Actualmente está adscrito al Ministerio de Construcción y Transporte.

Comision Nacional del Ambiente y Ordenamiento Territorial (CONAMOR)

Se creó por medio del Decreto Nro. 17-90 el 5 de junio de 1990 (publicado en la Gaceta Nro. 112). El objetivo principal: Asesorar al Ejecutivo en materia ambiental y ordenamiento territorial.

Dicha Comisión la integran 12 miembros: dentro de los que se incluyen a dos asociaciones ambientalistas. La preside el Presidente y el Ministro de la Presidencia.

Su organización está conformada por 8 oficinas nacionales que abarcan: suelos, aguas, ordenamiento territorial, forestal, pesca, conservación de la naturaleza, control y calidad ambiental, energía, promoción de la educación, ciencia y tecnología del Medio Ambiente y Resasentamientos Poblacionales.

Ministerio de Salud (MINSA)

Principales articulados del Decreto Nro. 35 de 1979 por el cual se crea el Sistema Nacional de Salud.

1. Se crea el Sistema Nacional Unico de Salud bajo la dependencia del Ministerio de Salud.

2. Por medio de la Ley se abolieron la Junta Nacional de Asistencia y Previsión Social y las Juntas Locales de Asistencia Social.

3. La liquidación, control y pago de subsidios continuba a cargo del Instituto de Seguridad Social por cuenta del MINSA.

4. Los hospitales y demás establecimientos destinados a la asistencia médica, propiedad de la Juntas mencionadas anteriormente y del Instituto Nicaraguense de Seguridad Social, pasaron a ser propiedad del Estado y serían administradas por el MINSA.

5. El INSSBI enteraría mensualmente al MINSA lo recaudado en concepto de la cotización de los trabajadores asegurados, así como las cotizaciones de los pensionados del Seguro Social.

6. El Estado recaudará los impuestos señalados en los planes de arbitrios de las Juntas Locales, los que se destinarán al financiamiento de los programas de salud y bienestar social.

Posteriormente, el 27 de agosto de 1982 por medio del Decreto Nro. 1030 se promulgó la Ley Orgánica del Ministerio de Salud, donde se establece que esta institución "es el órgano del Gobierno responsable de proponer, ejecutar, controlar y aplicar las políticas del Estado en el área de salud para el logro de una mayor cobertura en esta materia". Entre las atribuciones del MINSA conferidas por esta Ley destacan:

1. Fomentar y proteger la salud del pueblo.

2. Procurar el desarrollo de los servicios de salud mediante la incorporación a los mismos de los medicamentos más avanzados de la ciencia en general y de la ciencia médica en particular.

3. Prestar los servicios de salud en forma generalizada a toda la población.

4. Participar con otras entidades estatales competentes en la elaboración y formulación de proyectos de planes de Salud en sus distintas categorías, anuales a mediano y largo plazo.5.Supervisar los servicios hospitalarios y clínicos del país.

6. Proponer y ejecutar en colaboración con los organismos correspondientes del Estado, las medidas necesarias que persigan la prevención de enfermedades endémicas, epidemias, así como la higiene, sanidad del medio ambiente y las que tiendan a destruir los focos creadores de lugares insalubles.

La Ley Orgánica del MINSA fue emitida por Decreto Nro. 1030 el 27 de abril de 1982.

Por Decreto 1-90, le corresponden las siguientes funciones y atribuciones:

1. Proponer, ejecutar y controlar las políticas del Estado en el área de salud.

2. Prestar los servicios de salud de carácter preventivo y curativo y promover su desarrollo y mejoramiento.

3. Elaborar y realizar planes de salud con otras entidades estatales competentes. Para ello:

a) Realizar encuestas sobre hechos relativos a la incidencia, prevención y curación de las enfermedades endémicas y epidérmicas.

b) Promover y controlar la producción e importación de productos medicinales y de instrumental y equipos para uso de clínicas y hospitales.

c) Promover actividades de capacitación profesional y de divulgación e investigación científica en coordinación con las escuelas de medicina del país y organismos especializados internacionales y de otros países.

d) Realizar campañas de saneamiento ambiental y de divulgación de los hábitos higiénicos entre la población.

e) Vigilar el ejercicio de la enfermería y profesión médica, odontológica, famacéutica u otra relacionada a salud.

f) Promover planes para la construcción de hospitales y centros de salud con el Ministerio del ramo.

Fondo de Inversiones Sociales de Emergencia (FISE)

Fue creado por Decreto Ley Nro. 59-90, en noviembre de 1990. Su objetivo general es el de prevenir durante el período de estabilización económica, un mayor deterioro de los escasos servicios sociales básicos que se proporcionan a la población en situación de extrema pobreza.

La principal característica es que es una institución que se crea con un límite de 5 años de vida, caducando el período el 12 de diciembre de 1995. Es financiadora de proyectos pero no ejecuta y está sujeta a auditoría externa.

La Ley creada confiere al FISE total autonomía operativa, exención de toda clase de impuestos a sus operaciones, así como el régimen de excepcionalidad con respecto a políticas y normas aplicables a la administración pública en materia de contrataciones de personal, adquisiciones y régimen presupuestario.


Anexo C:  Cuadros Estadísticos y Gráficos

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Actualizado el 25/Mar/99
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