heatexco.gif (9914 bytes) CEPIS/OPS/OMS


Análisis Sectorial de Residuos Sólidos en Uruguay

Plan Regional de Inversiones en Ambiente y Salud
Serie Análisis Sectoriales N° 7
Dirección Nacional del Medio Ambiente de la República Oriental del Uruguay
Ministerio de Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente
de la República Oriental del Uruguay
Agencia de la República Federal de Alemania para la Cooperación Técnica
Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo
Organización Panamericana de la Salud
Marzo, 1996


Contenido

Abreviaturas y siglas
Introducción
Resúmen Ejecutivo
1. Características generales del país
2. Características de desempeño y gestión
3. Aspectos institucionales y legales

4. Aspectos técnicos

5. Aspectos económicos financieros
6. Aspectos ambientales y de salud
7. Aspectos socioculturales

8. Aspectos críticos identificados

9. Políticas y estrategias recomendadas
10. Perfiles de proyectos prioritarios
11. Bibliografía
Anexos

Abreviaturas y siglas 

AAP            Autorización Ambiental Previa

AIDIS          Asociación Interamericana de Ingeniería Sanitaria y Ambiental

ASSE           Administración de los Servicios de Salud del Estado

BID            Banco Interamericano de Desarrollo

BIRF           Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento

BSE             Banco de Seguros del Estado

COTAMA Comisión Técnica Asesora de la Protección del Medio Ambiente

CARU         Comisión Administradora del Río Uruguay

CELADE   Centro Latinoamericano de Demografía

CEPIS        Centro Panamericano de Ingeniería Sanitaria y Ciencias Ambientales

CONICYT Consejo Nacional de Investigación Científica y Tecnológica

DCA           División de Calidad Ambiental

DEMAVAL Grupo de Defensa del Medio Ambiente de Valdense

DGEC        Dirección General de Estadísticas y Censos

DIRSA       División Técnica de Residuos Sólidos

DINAMA  Dirección Nacional de Medio Ambiente

DLU           División de Limpieza Urbana

EIA (ley)    Ley de Evolución del Impacto Ambiental

FONADEP Fondo Nacional de Preinversión

FONAMA Fondo Nacional de Medio Ambiente

GEMS         Sistema Global de Monitoreo Ambiental

GTZ           Agencia de la República Federal de Alemania para la Cooperación Técnica

IGTSS         Inspección General del trabajo y la Seguridad Social

IMM           Intendencia Municipal de Montevideo

INPMA     Instituto Nacional para la Preservación del Medio Ambiente

IPC             Indice de Precios al Consumo

IVA            Impuesto al Valor Agregado

LOM          Ley Orgánica Municipal

MSP           Ministerio de Salud Pública

MTOP        Dirección Nacional de Hidrografía del Ministerio de Transporte y Obras Públicas

MTSS         Ministerio de Trabajo y Seguridad Social

MVOTMA Ministerio de Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente

OEA            Organización de Estados Americanos

OPP             Oficina de Planeamiento y Presupuesto

OPS/OMS Organización Panamericana de la Salud/Organización Mundial de la Salud

OSE            Administración de Obras Sanitarias del Estado

PIAS          Plan Regional de Inversiones en Ambiente y Salud

PIB            Producto Interno Bruto

PNUD     Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo

PNUMA Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente

POM        Programa de Ordenamiento Municipal

RSU         Residuos Sólidos Urbanos

SNAP     Sistema Nacional de Areas Protegidas

UNICEMA Unidad Central de Medio Ambiente

UR            Unidad Reajustable

USAID    Agencia de Desarrollo Internacional de los Estados Unidos

UTU         Universidad del Trabajo del Uruguay


Introducción

La República Oriental del Uruguay, a partir de fines de la década de los ochenta, ha iniciado un proceso de reflexión acerca la temática relacionada al medio ambiente, salud y desarrollo, sintetizada mediante el Estudio Ambiental Nacional.

El ejercicio realizado oportunamente identificó los rezagos en las principales áreas ambientales, destacándose entre estas la componente de residuos sólidos con su escaza inversión y debilidad institucional, a diferencia del desarrollo impulsado sobre el sector agua potable y saneamiento. Con la finalidad de revertir parcialmente la situación de estancamiento del sector residuos sólidos, el Estado ha encarado el abordaje de las instancias de coordinación articulada y el reforzamiento de las partidas presupuestales, disponiendo en la actualidad con un presupuesto quinquenal de unos US$ 6.000.000.

No ajena a este proceso de reorientación de estrategias nacionales, se integra la Organización Panamericana de la Salud (OPS/OMS), apoyando por intermedio de su experiencia en procesos similares realizados en la región latinoamericana. Como resultado de la cooperación entre el Gobierno del Uruguay y la OPS/OMS, se realizó el presente estudio sectorial. El estudio, en manos del Gobierno, facilitará la adopción de prioridades en la reorientación de las acciones y ayudará sustentar las futuras capacidades de endeudamiento externo. Esta cooperación se enmarca dentro de las directrices emanadas de la XXXV Reunión del Consejo Directivo de la OPS y en respuesta a la Primera Cumbre Iberoamericana de Jefes de Estado y de Gobierno mediante el Plan Regional de Inversiones en Ambiente y Salud (PIAS). El PIAS, establecido con la finalidad de inducir reformas en los sectores de ambiente y salud en los países de la región, anticipa la movilización, durante los próximos 12 años, de inversiones cercanas a los US$ 217.000 millones para superar el déficit acumulado en la infraestructura sanitaria.

El presente documento es el Análisis Sectorial de Residuos Sólidos en el Uruguay, basado conforme a lo establecido en los Lineamientos Metodológicos para la Realización de Análisis Sectoriales en Residuos Sólidos (versión preliminar de enero 1995), formulado en base a las aportaciones de la OPS, el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), el Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento (BIRF) y la Agencia de Desarrollo Internacional de los Estados Unidos (USAID).

Fue posible desarrollar el documento gracias a la amplia y profunda colaboración brindada por los técnicos de la Dirección Nacional de Medio Ambiente, quiénes actuaron como contrapartida nacional junto a la colaboración técnica brindada por la OPS y el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD).

Las actividades fueron desarrolladas entre noviembre y diciembre de 1995, con visitas a las instituciones nacionales e internacionales vinculadas al sector. Se programó visitas complementarias a las municipalidades de Canelones, San José, Maldonado, Montevideo, Paysandú, San José y Tacuarembó, con la finalidad de conocer en forma directa las realidades locales en la administración y operación, obteniendo información de primera mano. Como complemento se entrevistaron los responsables políticos municipales y el personal técnico del sector que facilitó el intercambio de experiencias y la documentación.

Finalmente, el equipo consultor desea resaltar la amplia colaboración brindada por las instituciones visitadas, agradeciendo la profesionalidad y apoyo de sus técnicos, sin el cual no habría sido posible sintetizar, en tan breve plazo, el alcance del análisis de referencia.


Resumen ejecutivo

Introducción

En el presente sumario se elabora una breve síntesis del Analísis Sectorial de Residuos Sólidos Urbanos desarrollado en el Uruguay. Se presentan las principales conclusiones y recomendaciones de acciones políticas y estrategias.

Aspectos Institucionales y legales

Análisis institucional

Como resultado del análisis efectuado sobre las principales entidades nacionales relacionadas al sector de residuos sólidos urbanos y las entidades responsables de los servicios, se establece que en la actual estructura institucional no se percibe en su globalidad al sector.

Durante el presente estudio se han identificado a los principales actores participantes en el sector, analizando sus debilidades y fortalezas. Asimismo se desatca que la descentralización, sin el necesario lineamiento por parte de una autoridad principal en la materia, ha demostrado ser un obstáculo para el desarrollo global del sector, quedando en manos municipales la tarea de planeamiento, desarrollo, recolección, tratamiento y disposición final de los residuos, con criterios y soluciones totalmente dispares. Otro aspecto que condiciona aun más la ausencia de una institucionalización clara del sector se visualiza por la carencia de planes nacionales de desarrollo y presupuesto.

A los efectos de resaltar al sector en su globalidad, es preciso lograr una adecuada y coherente estructura institucional, siendo necesario fortalecer orgánicamente una entidad con autoridad principal en el área de residuos sólidos urbanos. Tal cambio deberá producirse con una reformulación institucional en cuanto a la validación de competencias por parte de la dirección Nacional de Medio Ambiente (DINAMA), adecuando en caso necesario, el actual marco jurídico regulador. Sólo así se podrá lograr una estrategia planificada del sector e incidir durante los procesos de elaboración presupuestal en una estrecha relación con la Oficina de Planeamiento y Presupuesto (OPP) y los gobiernos municipales.

Por otra parte, con relación a los esquemas de formación y capacitación aplicados en la actualidad, no se observa un sistema nacional estructurado y coordinado de formación y capacitación de los recursos humanos vinculados al sector de residuos sólidos.

Si bien se observa en el presente una tendencia positiva hacia el establecimiento de instancias de diálogo y cooperación interinstitucional y transectorial, es preciso destacar que permanecen marcadas dificultades para el total desempeño del sector, identificándose problemas y debilidades institucionales.

Análisis del marco legal

Se destaca tanto la inexistencia de una ley general del medio ambiente, como la de una norma de alcance nacional que integralmente regule el manejo de los residuos sólidos. Esto crea incertidumbre acerca la actuación de los usuarios y la administración. Asimismo, se dificulta la generación y aplicación de una política nacional en el sector. Las disposiciones contenidas en el Código de Aguas o derivadas del régimen nacional de Evaluación del Impacto Ambiental (EIA) son claramente insuficientes.

La mayoría de los gobiernos departamentales no disponen de normativas en esta materia, salvo decretos departamentales u ordenanzas ambientales para los departamentos de Maldonado y Montevideo.

La limpieza de áreas públicas y la recolección y disposición de residuos sólidos es competencia asignada por la Ley Orgánica Municipal a los gobiernos departamentales y efectivamente ejercida, donde sólo se han identificado normas regulatorias, con criterios disímiles, en por lo menos seis de los 19 departamentos.

El Ministerio de Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente (MVOTMA) deberá de propiciar y establecer aquellas disposiciones fundamentales para la formulación, ejecución y evaluación de los planes nacionales de protección ambiental.

Análisis técnico

En el capítulo correspondiente a los aspectos técnicos se analiza el estado de la situación del país mediante información obtenida durante las visitas de campo. Uno de los principales aspectos técnicos identificados a nivel nacional corresponde al bajo nivel de atención prestado al servicio de la disposición final, donde se observa el estado de precariedad existente, con los consiguientes impactos ambientales negativos.

Con excepción del vertedero controlado del Rincón de la Bolsa en el departamento de San José y el vertedero controlado y planta de reciclaje en el departamento de Maldonado, prácticamente el resto de los departamentos operan vertederos a cielo abierto. Es práctica convencional la alimentación de animales y la quema de los residuos a cielo abierto, con serias y previsibles consecuencias a la salud humana y ambiental. Es prioritario, a corto plazo, emprender un programa nacional con directrices técnicas concretas para la readecuación o clausura de los actuales sitios de disposición final.

A nivel nacional, la cobertura de recolección de residuos sólidos urbanos es del 84%. Esta cobertura puede ser optimizada mediante el ajuste en la eficiencia del equipo de recolección, tanto en renovación de flota como en modificación de recorridos.

Se identificó un exceso de personal en los diferentes servicios, principalmente en el sistema administrativo que representa un serio incremento en el costo de operación del sistema.

Existe un grave problema relacionado con la existencia de hurgadores, principalamente en las grandes ciudades del país. Los hurgadores ejecutan tareas de reciclaje en los vertederos a cielo abierto, mientras que en Montevideo realizan una recolección informal y poco tecnificada.

Con relación al manejo de los residuos sólidos infecciosos y peligrosos procedentes de los hospitales, cabe mencionar que no se realiza una clasificación intrahospitalaria como práctica corriente. En la mayor parte del país, se recolectan en forma conjunta con los residuos de origen doméstico y son dispuestos en los vertederos a cielo abierto. Las excepciones son Maldonado y Montevideo, en donde se queman en sitios preestablecidos. En Montevideo los incineradores no alcanzan las temperaturas adecuadas.

Se deberá establecer, conjuntamente con el Ministerio de Salud Pública, una normativa nacional relativa a la clasificación previa, traslado y disposición final de los mismos.

Análisis económico - financiero

El objetivo central del análisis de los aspectos económico-financieros es de cuantificar los montos de recursos destinados y captados en todo el país, junto a la evaluación de las posibilidades futuras del sector.

Al no tener una centralización en el manejo del sector, se debió recurrir a información de cada una de las intendencias municipales del país. Ello fue posible en el caso de la Intendencia Municipal de Montevideo (IMM) y unas pocas intendencias del interior, dónde a su vez los datos obtenidos presentaban limitaciones serias.

La contabilización y presupuestación en las intendencias no permite efectuar un seguimiento y control de cuentas, a la vez que registra la información del sector en conjunto con otros servicios municipales.

El Plan de Ordenamiento Municipal de la Oficina de Planeamiento y Presupuesto, que maneja información sobre el interior del país, brindó datos parciales (muchos estimados) sobre ingresos y costos en el sector, recurriéndose también a diversas publicaciones recientes elaboradas por la OPS/OMS, el PNUD y la Organización de Estados Americanos (OEA). Las limitaciones expuestas fueron sobrellevadas en base a estimaciones, a partir de relaciones entre las variables manejadas y datos secundarios o similares de otras intendencias. Los resultados alcanzados fueron considerados satisfactorios, con un grado aceptable de confiabilidad, tomando en cuenta las limitaciones iniciales determinadas por las carencias de información reseñadas.

Si se toma en cuenta el nivel total de gastos de las intendencias, el costo del sector representa entre el 12% (Montevideo y Maldonado), el 7% (Canelones) y el 4% (resto del interior). Son porcentajes inferiores a los de otros países de América Latina, probablemente debido a un servicio inadecuado. Por lo tanto, si se elevara la eficiencia de los servicios del sector, en especial la disposición final, este costo relativo sería muy razonable.

El costo del sector (US$ 48 millones) es parcialmente enfrentado por ingresos de US$ 13 millones, provenientes de la aplicación de una tasa municipal que, a su vez, incluye otros servicios y no responde a los costos del sector, sino al valor de las viviendas de los usuarios. El déficit es cubierto con otros ingresos de las propias intendencias, o con el apoyo general del Gobierno Central a éstas. No reciben ningún tipo de apoyo crediticio internacional.

Las posibilidades del sector a mediano plazo pasan por una racionalización profunda del sector, que mejore su nivel de información específica y a partir de ello, ataque las distorsiones actuales en sus estructuras de costos e ingresos. Se puede prever que este accionar podrá permitir una presupuestación eficiente y un control y seguimiento efectivo del proceso. Los responsables del sector deberán participar a todos los niveles de sus estructuras: ingresos, personal, funcionamiento e inversiones.

Si se adecuan los ingresos a los costos reales, el nivel de autofinanciamiento podrá mejorar y evitar los subsidios cruzados actuales, sin mayor impacto sobre la capacidad y disponibilidad de pago de los usuarios. Esta será una base sólida para mejorar el servicio en todo el país mediante una política de inversiones, que en principio deberá recurrir a un importante financiamiento externo.

El mayor gasto en inversiones a realizar podrá ser, en cierta medida, contrarrestado por la reducción de los costos, a partir del proceso de racionalización, con lo cual es previsible que en los departamentos de Maldonado y Montevideo, los montos de recursos destinados al sector sean menores a los actuales, y no necesariamente en el resto de las intendencias por una mayor debilidad relativa de sus servicios y la necesidad de su mejoramiento sustancial.

Análisis de ambiente y salud

Los aspectos relacionados a las actividades humanas, particularmente asociadas a la generación de residuos sólidos, traen aparejadas potenciales afectaciones al medio ambiente. A este respecto, es preciso destacar que cada vez más se identifica una presencia del Estado, definiendo mediante acciones concretas las directivas de preservación ambiental, y por otra parte el rol impulsor de la comunidad para que se intensifiquen tales acciones.

A lo largo de las diferentes etapas del análisis, fue identificada la significación ambiental de una inadecuada gestión de residuos, siendo hoy uno de los principales problemas en las zonas urbanas del país.

La situación nacional no presenta programas concretos de tratamiento de la temática ambiental asociada a los residuos sólidos, destacándose la falta de programas de reducción de residuos y uso de tecnologías limpias de producción y ausencia de lineamientos técnicos específicos de conocimiento generalizado.

Los residuos sólidos industriales generados, en algunas situaciones de carácter peligroso, no cuentan con un marco reglamentario preestablecido, dificultando el control por parte de la administración. En situaciones son dispuestos en forma conjunta con los residuos domésticos.

Las principales afectaciones derivadas de una gestión inadecuada, se observan sobre los recursos hídricos, hacia los cuales escurren los líquidos lixiviados produciendo de esta forma una severa contaminación de los cuerpos de agua. Es posible observar tal situación en la mayoría de los sitios de disposición final del país, destacándose el gran caudal producido en el vertedero de Montevideo. De igual manera, aunque menos visible, se produce una contaminación del agua subterranea, la que al no ser identificada en forma inmediata, muchas veces se subestima.

La afectación del paisaje se representa particularmente en los sitios de disposición final, en los cuales es frecuente observar esparcidos sobre las inmediaciones una significativa cantidad de material plástico. Idéntica situación se puede apreciar en las principales corrientes hídricas urbanas, en las que luego de una lluvia se depositan los residuos sólidos sobre sus margenes, transformándolas en margenes de plástico. Lo último se manifiesta por la práctica de los clasificadores informales de descartar lo no redituable hacia las orillas de los cauces. Es de destacar que los hurgadores se han asentado sobre las margenes de los arroyos urbanos.

A los efectos de brindar un adecuado tratamiento a la temática ambiental en relación a los residuos sólidos, se identifica la necesidad de fortalecer la capacidad de gestión de la autoridad nacional ambiental, la cual cuenta con una frágil estructura de operatividad.

Con respecto a los aspectos asociados a las condiciones de salud de la comunidad, no se presenta, con el nivel de datos disponibles, una relación de causa-efecto determinante. Es preciso promover la realización de estudios epidemiológicos, particularmente sobre los grupos de riesgo.

La alimentación de animales con residuos sólidos resulta una práctica corriente en el país, particularmente en los sitios de disposición final, los cuales al ser comsumidos posteriormente por las personas resultan un riesgo potencial a la salud. Es preciso establecer las coordinaciones interinstitucionales para erradicar este tipo de práctica.

Si bien la educación sanitaria siempre ha sido resaltada y priorizada por parte de las autoridades sanitarias nacionales, hasta el presente no se identificacn acciones concretas en el campo de los residuos sólidos. En tal sentido se interpreta la necesidad de implementar en forma rápida, propuestas atractivas de divulgación de las restricciones sanitarias asociadas a los residuos sólidos, direccionando la sensibilización y capacitación de los operadores de los servicios, así como al resto de la comunidad.

Análisis sociocultural

Para la sociedad civil uruguaya en general, el problema de los residuos sólidos es una competencia municipal, responsable directa de la recolección, barrido y disposición final de los residuos solídos urbanos. En general la población no tiene conciencia respecto a la importancia de contribuir mediante sus hábitos en la realización eficiente del servicio de recolección y disposición final de residuos.

La participación de la mujer resulta de importancia en cuanto al manejo de residuos en el entorno del hogar y en el aseo de las veredas.

No existe tradición de participación comunitaria en la administración de los servicios, salvo experiencias incipientes que se están llevando a cabo en algunas ciudades del país. No existen mecanismos formales que posibiliten la participación de la comunidad en la gestión de los residuos sólidos.

Otro problema vinculado a la gestión de los residuos sólidos, y con una mayor presencia en la capital, es la presencia de segregadores informales. Su actividad es tolerada por la sociedad.

La selección previa facilitaría la actividad del clasificador, que contribuiría a evitar que se continuaran prácticas habituales de separación en la propia vía pública, dando lugar a la aparición de pequeños basurales espontáneos. También sería una demostración de solidaridad de los diferentes estratos de la población entre sí, facilitando la intercomunicación entre los mismos. No existe un estudio profundo de los aspectos socioculturales vinculados a la gestión de residuos sólidos que permita cuantificar la incidencia de estos factores en dicha gestión.

Con respecto a las instituciones vinculadas al sector, no han tenido en cuenta los aspectos socioculturales al momento de definir sus acciones, lo que determina que estas no sean acompañadas adecuadamente por la comunidad.

No existen programas permanentes de educación formal, no formal e informal vinculados a temas de limpieza pública y sus aspectos sanitarios asociados.

Dentro de las estratgias recomendads en el capítulo correspondiente se destacan la realización de un estudio de los aspectos socioculturales vinculados a la gestión de residuos, la instrumentación de programas educativos formales, no formales e informales y de difusión contínua. Asimismo, las instituciones nacionales y municipales deberán formalizar los mecanismos tendientes a posiblitar la participación de la comunidad en la gestión de los residuos sólidos, buscando mecanismos de apoyo para las experiencias comunitarias existentes e incentivar aquellas que surjan en el futuro.


Actualizado el 1ro/Set/99
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