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Análisis del sector de agua potable y saneamiento en Guatemala

Plan Regional de Inversiones en Ambiente y Salud.
Capítulo 7


7. Características de Gestión y Desempeño

7.1 Evolución del sector

La evolución del sector se considera controversial por las contradicciones y discrepancias en la información, debidas tal vez a los criterios con los que se determinan los indicadores. En el cuadro 7.1, se muestran los porcentajes de cobertura de diferentes documentos oficiales para distintos años, apreciándose las discrepancias mencionadas en el capítulo 4.

Cuadro 7.1
Coberturas de agua potable y saneamiento

(porcentajes)

 

DIAAPS

WASH Field Report

1993-1988

ECOSAL II

1993-1990

WASH Field Report 1993

 

Informe avance 1985

Evaluación 1988

   

1990

1992

Agua potable

Urbana

Rural

Total

Saneamiento

Urbana

Rural

Total

89,4

38,7

58,1

 

73,2

41,7

53,7

91,2

41,2

60,0

 

71,7

47,9

56,9

69,0

28,0

45,0

 

41,0

30,0

35,0

87,0

49,0

63,0

 

72,1

52,0

60,0

92,0

31,0

56,0

 

72,0

33,0

49,0

90,0

32,0

54,0

 

70,0

35,0

49,0

En el cuadro 7.2 se muestran las coberturas oficiales que el gobierno ha divulgado, para los años 1982, 1985, 1988 y 1990.

Cuadro 7.2
Cobertura de los servicios de agua potable y saneamiento
(cifras oficiales)

 

1982

1985

1988

1990

Agua potable

Metropolitana

Urbana

Rural

Total

Saneamiento

Metropolitana

Urbana

Rural

Total

...

90,0

24,0

49,8

 

...

47,0

25,0

33,6

...

89,4

38,7

58,1

 

...

73,2

41,7

53,7

83,0

90,0

41,2

60,0

 

68,0

75,7

47,9

56,9

...

87,0

49,0

63,0

 

...

72,1

52,0

60,0

Fuente: COPECAS

En el cuadro 7.3 se muestra la información que, en mayor detalle y con mayor continuidad, se encuentra disponible sobre el sector en el período 1980-1992. Se han proyectado las coberturas al año de 1994 de acuerdo a la población estimada actual de SEGEPLAN y conservando las coberturas de 1992.

Cuadro 7.3
Poblaciones servidas con agua potable y saneamiento, 1980-1994

 

1980

1984

1986

1988

1990

1992

1994

Agua potable

Población total

Población servida

% Población servida

Población sin servicio

Población total urbana

Población urbana servida

% Población urbana servida

Población sin servicio

Población total rural

Población rural servida

% Población rural servida

Población sin servicio

Saneamiento

Población total

Población servida

% Población servida

Población sin servicio

Población total urbana

Población urbana servida

% Población urbana servida

Población sin servicio

Población total rural

Población rural servida

% Población rural servida

Población sin servicio

6.890

3.169

46

3.721

2.632

2.342

89

290

4.258

809

19

3.449

 

6.890

2.067

30

4.823

2.632

1.158

44

1.474

4.258

894

21

3.364

7.740

3.483

45

4.257

2.957

2.188

74

769

4.783

1.244

26

3.539

 

7.740

2.554

33

5.186

2.957

1.242

42

1.715

4.783

1.339

28

3.444

8.195

3.688

45

4.507

3.130

2.222

71

908

5.065

1.368

27

3.697

 

8.195

2.786

34

5.409

3.130

1.315

42

1.815

5.065

1.469

29

3.596

8.681

3.906

45

4.775

3.315

2.287

69

1.028

5.366

1.502

28

3.864

 

8.681

3.038

35

5.643

3.315

1.359

41

1.956

5.366

1.610

30

3.756

9.197

5.363

56

3.834

3.514

3.233

92

281

5.683

1.762

31

3.921

 

9.197

4.507

49

4.690

3.514

2.530

72

984

5.683

1.875

33

3.808

9.745

5.360

55

4.385

3.732

3.359

90

373

6.013

1.924

32

4.089

 

9.745

4.775

49

4.970

3.732

2.612

70

1.120

6.013

2.105

35

3.908

10.322

5.610

54

4.712

3.978

3.580

90

398

6.344

2.030

32

4.314

 

10.322

5.058

49

5.264

3.978

2.785

70

1.193

6.344

2.220

35

4.124

Fuente: WASH. Field Report 1993

Los porcentajes de coberturas actuales y de población servida que se están considerando como oficiales, son los divulgados por el Gobierno de Guatemala a través de SEGEPLAN y MSPAS y que se mostraron en los cuadros 4.6. y 7.2. Las cifras se están proyectando para 1994 para estimar las poblaciones servidas actuales y los requerimientos de inversión. El cuadro 7.3 muestra un rezago considerable en el área rural, tanto para agua potable como para saneamiento y las metas que se han establecido en diferentes períodos para mejorar la cobertura y los indicadores de salud no se han alcanzado. Los cuadro 4.6 y 4.7 también muestran que existen en la actualidad 3,75 millones de guatemaltecos sin agua potable y 4,19 millones sin servicios de saneamiento.

Lo anterior indica que los esfuerzos que se han efectuado y las inversiones que se han destinado al sector para fines ampliar las coberturas, han sido insuficientes y que es necesario redoblar esos esfuerzos. En el aspecto institucional, el sector tampoco ha mejorado y, en la actualidad, existen serias deficiencias entre las que destacan: la diversidad de organismos trabajando sin coordinación, una alta ingerencia política, la falta de planificación y los bajos niveles de eficiencia en la ejecución de los proyectos.

7.2 Aspectos de salud

Dentro del Ministerio de Salud Pública y Asistencia Social existen diferentes departamentos y proyectos (UNEPAR, DSM, PAYSA) que realizan acciones en agua y saneamiento.

En la División General de Servicios de Salud (DGSS), se encuentra la División de Vigilancia y Control de Enfermedades de la cual depende el Programa de Control y Prevención de Cólera y, en la División Materno Infantil, se encuentra el Programa de Control de Enfermedades Diarreicas. Estos programas actúan independientemente de los programas de agua y saneamiento y con muy poca coordinación; por ejemplo, los programas de construcción de infraestructura utilizan como indicadores de evaluación el cumplimiento de metas de obras construidas pero en ningún momento se toma en cuenta las tasas de morbilidad y mortalidad de enfermedades diarreicas o de origen hídrico, para la planificación de localidades a servir o para evaluar el impacto de los programas. Esto demuestra la contradicción entre los objetivos de los programas y las actividades que realizan o evalúan. También en la DGSS, se encuentra la División de Recursos Humanos de la cual depende el Departamento de Promoción de Salud que realiza actividades de participación comunitaria y educación sanitaria a nivel local con sus propios recursos humanos.

Cada uno de los programas mencionados anteriormente tienen su propia unidad o sección de participación comunitaria y educación sanitaria muy independientes entre sí; ello ha provocado que, en algunos casos, se llegar a las comunidades con metodologías diferentes o contradictorias, lo que lleva a la confusión a nivel comunitario. Según nos refieren, existen dentro del MSPAS cerca de 15 departamentos de educación sanitaria que actúan independientemente. A esta situación de ausencia de coordinación, se suman también las ONGs que actúan independientemente y las agencias internacionales donantes que tienen sus propias metodologías de trabajo y fortalecen departamentos o programas de interés específico. Por otro lado, existen entidades del Estado que trabajan en agua y saneamiento con fines puramente sociales, políticos o de generación de empleo.

Morbilidad. Al analizar los datos sobre morbilidad por enfermedades relacionadas con agua y saneamiento, y asociarlos con los esfuerzos de inversión que se han realizado en el sector, observamos que la incidencia de enfermedades diarreicas se mantiene con tendencia constante durante los últimos 5 años con una disminución en 1992 que, paradójicamente, corresponde al incremento de la curva de incidencia por cólera; se mencionan algunos incrementos en las coberturas de agua y saneamiento tanto rural como urbana, pero la brecha de población no servida también aumenta (cuadro 7.4). Por otro lado, el incremento de la incidencia de cólera en los tres primeros años de la epidemia, demuestra que las condiciones de agua y saneamiento existentes en el país fueron deficitarias. Existen estudios en diferentes partes del mundo, incluyendo a Guatemala, que indican que la sólo la construcción de obras sin educación sanitaria, no modifica las tasas de morbi-mortalidad por enfermedades relacionadas con agua y saneamiento.

Cuadro 7.4
Tasa de incidencia de enfermedades relacionadas
con agua y saneamiento, 1989-1993

(tasa por 100.000 habitantes)

Enfermedad

1989

1990

1991

1992

1993

Enfermedad diarreica

Fiebre tifoidea

Hepatitis infecciosa

Intoxicación alimentaria

Cólera

1.222,5

8,9

17,4

6,1

...

1.433,7

6,8

17,4

4,4

...

1.191,3

1,7

14,0

3,0

38,5

999,6

1,0

7,1

2,2

162,7

1.143,6

1,4

11,9

2,6

305,5

Fuente: Boletín Epidemiológico Nacional Nº 9 y Reporte de Áreas de Salud.

En los casos de cólera, observamos que a partir de 1991 -fecha de ingreso de la enfermedad al país-, la incidencia ha ido en aumento, alcanzando niveles máximos en 1993. Para 1994, disminuye y tiene un comportamiento muy similar al de 1992, pero surge la duda sobre la veracidad de los datos cuando en el Boletín del Centro de Información y Vigilancia del Cólera -(1):5-, se informa haber detectado un subregistro de entre 60 y 75% de casos para 1994. Por otro lado, se debe esperar una disminución de la incidencia al disminuir la población de sujetos susceptibles que han estado expuestos al riesgo después de una epidemia a nivel nacional. La vigilancia debe reforzarse a nivel local, porque es posible que ocurra la aparición de brotes esporádicos y focalizados después de una gran epidemia (cuadro 7.5).

El comportamiento anterior de la morbilidad, tanto de enfermedades diarreicas como de cólera, hace suponer que las medidas de control y prevención que se han estado poniendo en práctica todavía dejan mucho que desear en aspectos de buena cobertura, buena calidad y cantidad de servicios, y acciones sustentables de operación y mantenimiento; asimismo, las actividades de educación sanitaria no logran los objetivos propuestos. No fue posible encontrar información de morbilidad según zona urbana, periurbana y rural.

Mortalidad. Los datos de mortalidad disponibles pertenecen a la década de 1980; aún así, se evidencia claramente que la primera causa de mortalidad general del país corresponde a enfermedades infecciosas intestinales, que representan entre 15 y 20% de todas las causas de muerte en el país y 30% de la mortalidad infantil (cuadros 7.5 y 7.6). El énfasis de las acciones de tipo curativo del sector, quedan evidenciadas con la tendencia a la disminución de la mortalidad general y la letalidad por cólera, lo cual no corresponde al incremento en la morbilidad que pudiera verse disminuida también, pero con acciones de tipo preventivo que parecen débiles.

Con estos datos de morbilidad y mortalidad, el sector está en la obligación de invertir recursos en obras de agua y saneamiento pero deberán incluirse, además de los criterios de necesidad, pobreza y organización comunitaria, los de morbilidad y mortalidad en función de la programación de acciones y la evaluación del impacto; no debiendo olvidarse que la educación sanitaria es la que ayudará sustancialmente al buen uso y mantenimiento de las obras construidas y a cambios en las condiciones de salud de las poblaciones servidas.

Cuadro 7.5
Tasa de mortalidad general por enfermedades relacionadas
con agua y saneamiento, 1986-1990

(tasas por 100.000 habitantes)

Enfermedad

1986

1987

1988

1989

1990

Enfermedad infecciosa intestinal

Helmintiasis

154,4

6,7

144,2

9,6

118,3

7,0

105,2

6,1

111,4

6,2

Fuente: MSPAS, DGSS.

 

Cuadro 7.6
Tasa de letalidad por cólera, 1991-1994

Año

Letalidad

1991

1992

1993

1994a

1,36

1,43

1,00

0,83

Fuente: Centro de Información y Vigilancia del Cólera.
a hasta semana 40

7.3 Disponibilidad de agua

La República de Guatemala tiene recursos hídricos suficientes para satisfacer la demanda de los distintos usuarios, de acuerdo a sus ríos, lagos y régimen de lluvias; no obstante, se requiere inventariarlos, legislarlos, regularlos, vigilarlos y controlarlos: en la actualidad, no existe información consolidada y confiable respecto a los recursos hídricos disponibles, tanto superficiales como subterráneos; asimismo, los volúmenes de agua utilizados en las distintas actividades como agricultura, industria y el uso doméstico, son meras estimaciones. La SRH tiene contemplado un estudio detallado de las disponibilidades y usos de los recursos hídricos. 

7.4 Cobertura y acceso a los servicios de agua y saneamiento

Cuadro 7.7
Coberturas actuales estimadas de agua potable y alcantarillado, 1994
(cifras en miles)

Concepto

Agua potable

Alcantarillado

Población total

Población servida

% Población servida

Población sin servicio

Población total urbana

Población urbana servida

% Población urbana servida

Población sin servicio

Población total rural

Población rural servida

% Población rural servida

Población sin servicio

10.322

6.570

64

3.752

3.978

3.461

87

517

6.344

3.109

49

3.235

10.322

6.142

60

4.180

3.978

2.868

72

1.110

6.344

3.274

52

3.070

Fuente: SEGEPLAN/MSPAS

Cuadro 7.8
Sistemas de agua y saneamiento urbanos por departamento

Departamento

MunicipiosNº

Nº sistemas urbanos

   

Agua potable

Saneamiento

Guatemala

Alta Verapaz

Baja Verapaz

El Progreso

Chiquimula

Zacapa

Izabal

Jalapa

Jutiapa

Santa Rosa

Chimaltenango

Sacatepequez

Escuintla

San Marcos

Quetzaltenango

Totonicapán

Sololá

Suchitepequez

Retalhuleu

Quiché

Huehuetenango

Petén

Total (22)

17

15

8

8

11

10

5

7

17

14

16

16

13

29

24

8

19

20

9

21

31

12

330

17

15

8

8

11

10

5

7

17

14

16

16

13

29

24

8

19

20

9

21

31

12

330

15

14

7

7

10

9

4

7

16

12

16

14

11

27

22

8

13

18

9

20

26

2

287

Fuente: INFOM diciembre 1992.

Se desconoce el número de sistemas existentes de agua potable en el área rural y el total de letrinas existentes: sólo existe información dispersa en las instituciones que han construido. También se desconoce totalmente el número y características de los sistemas de agua potable y disposición de excretas existentes en el área rural y la información existente en las instituciones que han actuado en el sector, es incompleta, poco confiable y dispersa. La falta de un sistema consolidado de información que integre lo que realmente existe y lo que está sucediendo en el sector y que proporcione información confiable para la planificación, la priorización de los proyectos y la asignación de recursos para apoyo al sector en particular y a la población en general, es un problema serio.

Cuadro 7.9
Conexiones y población servida de agua potable y alcantarillado
en el área metropolitana de la Ciudad de Guatemala

 

Nº conexiones

Población atendida

Agua potable

Alcantarillado

153.000

97.000

1.202.580

680.000

Fuente: EMPAGUA

Como lo muestran los cuadros anteriores, el déficit en el área rural de 51% en agua y 48% en saneamiento, es alarmante porque corresponde a más de 3,7 millones de guatemaltecos sin agua potable y casi 4,1 millones sin alcantarillado. En el área urbana, aunque la cobertura de agua potable es razonablemente buena, la continuidad y la calidad del servicio no es todo lo deseable que se quisiera.

7.5 Calidad del servicio/calidad del producto

En la mayoría de los casos e incluyendo la zona metropolitana de la capital, la calidad del servicio de agua proporcionado por las municipalidades presenta falta de continuidad en el suministro, debido al déficit de la oferta ante la demanda y a las deficiencias en la distribución, control de la operación y mantenimiento. No existen registros confiables sobre la población urbana o rural con servicio continuo las 24 horas pero, de acuerdo a las entrevistas y visitas efectuadas, en todos los sistemas existen intermitencias y falta de continuidad en el servicio, presentándose muy especialmente el problema en la zona metropolitana de la Ciudad de Guatemala, el mayor centro poblacional y de consumo del país. En las zonas urbanas del interior del país, una de las causas principales de los problemas existentes en la prestación de los servicios, es la carencia de áreas especializadas y profesionales en agua potable y saneamiento dentro de las municipalidades.

Otro de los aspectos importantes que está causando serios problemas a las municipalidades y a los usuarios de los servicios, es el elevado nivel de pérdidas de agua: por un lado, están provocando disminución de la disponibilidad del agua, obligando al incremento de la oferta y de los costos y, por otro lado, están impidiendo la captación plena de los ingresos para la recuperación de costos por la prestación del servicio. Se considera que deberán efectuarse inversiones para rehabilitación y reposición de redes en gran parte de las municipalidades del país para mejorar la calidad del servicio.

En lo que respecta a la calidad del agua suministrada, se estima que 85% del agua de suministro del área urbana tiene algún problema de contaminación y que, en el suministro de agua para las zonas rurales, es frecuente encontrar que la calidad es inadecuada. De acuerdo a informaciones de OPS, sólo 45% de la población urbana recibe agua clorada y sólo 57% recibe agua de acuerdo a los estándares de salud pública. Por otra parte, en la elaboración del Plan Nacional de Agua y Alcantarillado para los Centros Urbanos del Interior de la República de Guatemala, efectuado en 1988, se analizaron gran parte de las fuentes de agua superficial, tanto en el aspecto físico-químico como bacteriológico y las conclusiones de los datos obtenidos de los análisis efectuados indicaron que las fuentes de agua superficial están altamente contaminadas y las fuentes de agua subterránea lo están en menor grado.

Muchas poblaciones aguas arriba descargan sus aguas residuales sin ningún tratamiento en barrancos o arroyos y otras fuentes, sin considerar que esas fuentes pueden suministrar agua a otras poblaciones. Las descargas de agua provenientes de terrenos agrícolas en donde se utilizan sustancias químicas también descargan en las cuencas; las aguas industriales también son descargadas sin tratamiento. En lo bacteriológico, el resultado de los análisis mostró que 73% de las municipalidades reciben agua con un índice de NMP mayor de 1.000.

Cuadro 7.10
Características físico-químicas generales de los ríos del país

Parámetro Concentración

Temperatura

Turbiedad

Sólidos totales

Alcalinidad total

PH

Oxígeno disuelto

Dureza

Nitrógeno

Fósforo total

Calcio

Cloruros

Nitratos

Fosfatos

Sodio

Magnesio

15-26° C

50-398 U. Jackson

100-600 Mg/Lt

41-179"

7,4-8,5"

6-8"

50-140"

0,21-0,60"

0,50-2,69"

11-30"

11-30"

0,06-0,30"

0,1-0,7"

5-25"

3-18"

Fuente: INSIVUMEH

7.6 Gestión administrativa y financiera

El sector de agua y saneamiento de país se caracteriza por la dispersión de actividades, con varias instituciones intentando actuar para resolver el problema de la insuficiencia de oferta de servicios a la población guatemalteca. Esta situación, provoca una superposición de funciones entre las instituciones y formas de actuación muchas veces conflictivas, originadas, fundamentalmente, por la inexistencia de un organismo rector que coordine las acciones y defina los diversos campos y formas de actuación. Una de las principales consecuencias es que la cantidad de personal trabajando a nivel de gobierno central es cercana a 1.800, pero falta personal calificado. Con excepción de INFOM, que tiene autonomía, las demás instituciones responden a la administración directa; ello impide la toma ágil de decisiones, lo que, a su vez, limita la capacidad de inversión con la agilidad requerida. Los préstamos externos, en su totalidad, presentan retrasos en la aplicación de los recursos y, muchas veces, se llega a pagar más de lo que fue realmente aplicado, en concepto de intereses y tasas de compromiso.

Con relación a la operación de los sistemas en las municipalidades, la característica general de gestión es la administración conjunta de los sistemas de agua y alcantarillado con todas las otras actividades de la alcaldía; la única excepción es EMPAGUA que es una institución semiautónoma y tiene su propia contabilidad. Esto tiene como consecuencia el desconocimiento de los gastos exactos y totales involucrados en la prestación del servicio a la población. Los gobiernos municipales actúan como si fueran gobiernos urbanos, dedican la atención a la cabecera municipal y, en términos generales, dejan a las comunidades rurales la responsabilidad de la solución de sus problemas. En consecuencia, esta situación refuerza la dicotomía existente a nivel de gobierno central entre el medio urbano y el medio rural: siempre son vistos como problemas independientes, sin ninguna coordinación.

Los sistemas de agua y alcantarillado en el país no son rentables; ello se debe al hecho de que no existe la preocupación con una gestión empresarial de los sistemas, lo que se percibe por la inexistencia de catastros de consumidores volcados al mercado, la poca atención prestada a la medición de consumos y los altos niveles de pérdidas comerciales y físicas. A pesar de que los sistemas son antiguos y obsoletos en su gran mayoría, se podría conseguir un gran aumento en la oferta de agua a la población si fueran adoptados algunos procedimientos con el objetivo de racionalizar los consumos y reducir las pérdidas, ahorrando así preciosos recursos para la inversión. Por ejemplo, EMPAGUA, presenta pérdidas del orden de 42,4% del agua producida con relación al agua no contabilizada; en las municipalidades no se dispone de datos precisos porque no hay medición, razón por la cual las pérdidas, desperdicios y consumos exagerados deben ser enormes.

Con relación a tarifas, la orientación de INFOM a las alcaldías es que las mismas cubran los gastos de operación y mantenimiento pero, en términos generales, las tarifas no cubren siquiera los gastos de operación, los cuales no son conocidos en su totalidad por el manejo conjunto de la contabilidad por las alcaldías. Solamente EMPAGUA consigue igualar los ingresos con los gastos de operación por el subsidio que recibe para el pago de energía eléctrica y parte de los gastos de personal.

La mora es grande en todos los sistemas, EMPAGUA no conoce con exactitud la composición de la mora y las municipalidades no ejercen el corte; además, como los ingresos son manejados conjuntamente con las finanzas de la alcaldía, tampoco se conoce con exactitud la mora que corresponde al sistema de agua y alcantarillado.


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