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Análisis del sector de agua potable y saneamiento en Guatemala

Plan Regional de Inversiones en Ambiente y Salud.
Capítulo
2


2. Análisis Institucional

2.1 Instituciones participantes en el sector

La responsabilidad por la administración y gestión de los servicios básicos de agua potable y saneamiento es asumida en el país por un número significativo de instituciones y organismos a nivel nacional, regional, departamental y municipal, con acciones en las áreas urbanas y rurales. Participan también en el sector, organizaciones no gubernamentales (ONGs) y agencias internacionales. En el cuadro 2.1, se presenta el esquema de la organización institucional de las entidades del Estado que intervienen en el sector de agua potable y saneamiento y, en el cuadro 2.2, se presentan sus áreas de atención y servicio.

2.1.1 Instituciones a nivel nacional

Secretaría General de Planificación Económica (SEGEPLAN). Esta institución define las políticas de desarrollo e inversión para los distintos sectores; además, al no existir una entidad específica, asume la responsabilidad de la planificación del sector de agua potable y saneamiento en coordinación con las entidades que participan en esa gestión.

Comité Permanente de Coordinación de Agua y Saneamiento (COPECAS). Este Comité fue creado oficialmente a fines de octubre de 1985, mediante Acuerdo Gubernativo Nº 1036-85. Debido a la ausencia de un organismo rector, es su función fundamental la coordinación de las instituciones del sector público que realizan actividades relacionadas con el suministro de agua potable a las poblaciones del país y la adecuada disposición de excretas. Su propósito inicial es coordinar y supervisar las acciones relacionadas con el Decenio Internacional del Abastecimiento de Agua Potable y del Saneamiento (DIAAPS), incluyendo la formulación del Plan Nacional de Agua Potable y de Saneamiento para el Decenio de 1980.

COPECAS está conformado por los autoridades principales de las siguientes instituciones nacionales: Instituto de Fomento Municipal (INFOM), Unidad Ejecutora del Programa de Acueductos Rurales (UNEPAR), División de Saneamiento del Medio (DSM), Secretaría General de Planificación Económica (SEGEPLAN) y Empresa Municipal de Agua de la Ciudad de Guatemala (EMPAGUA). Adicionalmente y sin pertenecer al Comité, participan en él representantes de la Secretaría de Recursos Hidráulicos (SRH) y de la Escuela Regional de Ingeniería Sanitaria y Recursos Hidráulicos (ERIS) de la Universidad de San Carlos. Las instituciones acordaron que la Secretaría Ejecutiva del COPECAS tendría su sede durante los dos primeros años en el INFOM y que luego fuera trasladada por períodos iguales a cada una de las entidades participantes. Actualmente, la sede de la Secretaría está nuevamente en el INFOM desde octubre de 1993.

Cuadro 2.1
Esquema de la Organización Institucional actual del sector de
Agua Potable y Saneamiento de la República de Guatemala

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Ministerio de Salud Pública y Asistencia Social (MSPAS). Este Ministerio participa en la ejecución de obras en el sector, a través de dos dependencias que realizan las actividades de agua potable y saneamiento en las áreas rurales del país: la División de Saneamiento del Medio (DSM) y la Unidad Ejecutora del Programa de Acueductos Rurales (UNEPAR).

División de Saneamiento del Medio (DSM):

Dentro del organigrama del Ministerio, constituye una dependencia de la Dirección General de Servicios de Salud. Son sus funciones:

- Estudiar los problemas de saneamiento de la República y proponer prioridades para su
        solución;

- Definir los recursos existentes y necesarios para enfrentar los problemas de saneamiento;

- Elaborar el programa nacional de saneamiento del medio sobre la base de los programas del
        nivel operativo;

- Elaborar las normas y procedimientos para controlar y evitar la contaminación del ambiente;

- Supervisar los programas de saneamiento del medio que ejecuta el nivel operativo;

- Velar por el cumplimiento de la legislación sanitaria, en lo que le corresponde;

- Cumplir con los convenios y compromisos de carácter internacional que le sean asignados
         según su competencia.

En la organización de la DSM, existe el Departamento de Abastecimiento de Agua Rural cuyas funciones principales son las siguientes:

- Diseñar, calcular y construir pequeños acueductos rurales;

- Lograr la instalación de bombas manuales para beneficiar a la población del área rural;

- Formular normas técnicas de diseño, construcción, operación y mantenimiento para pequeños
        acueductos;

- Realizar y revisar los estudios de diseño y construcción de acueductos;

- Adquirir y distribuir equipos y materiales;

- Dirigir, coordinar, supervisar y evaluar las actividades de campo, en conjunto con las Jefaturas
        de Salud;

- Prestar asistencia técnica a las Áreas de Salud para la ejecución de obras de abastecimiento
        de agua a pequeñas comunidades del área rural.

Para seleccionar las comunidades que se incluyen en los programas de la DSM, se utilizan los siguientes criterios:

- Comunidades con menos de 500 habitantes y poblaciones dispersas;

- Disponibilidad de fuentes de aguas subterránea, para ser captadas por gravedad o mediante
   bombas de mano y que no requieran de tratamiento;

- Distribución por servicios públicos (llenacántaros)

Para la atención de los servicios de saneamiento al sector rural, la DSM cuenta con el Departamento de Control y Disposición de Desechos que tiene las siguientes funciones específicas, establecidas en el artículo 55 del Reglamento:

- Construir letrinas sanitarias en sus talleres;

- Investigar nuevas tecnologías para disponer adecuadamente las excretas;

- Asesorar a las Áreas de Salud sobre instalación sanitaria de letrinas.

Dentro de la DSM, se creó por Acuerdo Ministerial Nº SPM-22-92 del 11 de mayo de 1992, la Unidad Ejecutora encargada de llevar adelante el Proyecto de Agua Potable y Saneamiento del Altiplano (PAYSA); la Unidad atiende la cobertura de estos servicios en las localidades rurales con poblaciones con 200 a 1.000 habitantes, ubicadas en las Regiones 6 y 7 del país. Esta Unidad Ejecutora cuenta con el financiamiento de la AID y debe finalizar sus actividades el 31 de diciembre de 1994. Además, en años anteriores desarrolló el Programa de Acueductos Rurales financiado por el Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia (UNICEF) y, actualmente, ejecuta el Programa de Letrinización.

Unidad Ejecutora del Programa de Acueductos Rurales (UNEPAR):

Esta Unidad fue creada mediante el Acuerdo Ministerial SP-M-129-75 del 27 de octubre de 1975 y ratificada con el Acuerdo Gubernativo Nº SP-G-87-78 del 10 de noviembre de 1978. Su objetivo fundamental es coordinar y ejecutar el Plan Nacional de Agua Potable Rural en los estratos de población rural que le han sido asignados.

Dentro del organigrama general del MSPAS, UNEPAR es una unidad técnico-administrativa dependiente directamente del despacho ministerial. Sus funciones específicas están establecidas en su Manual de Organización y Descripción de Funciones (febrero de 1980), siendo las principales las siguientes:

- Promover la coordinación e integración del sector de agua potable rural;

- Buscar la participación activa de la comunidad en la solución de sus problemas de servicios de
        agua potable;

- Dotar a toda la población rural con servicios de agua potable, alcanzando y manteniendo
        niveles adecuados de calidad;

- Canalizar todos los recursos del Estado y de otros organismos que están destinados al Plan
        Nacional de Agua Potable Rural;

- Procurar la descentralización y autonomía administrativa que le permita cumplir con su objetivo
        fundamental;

- Establecer programas de educación sanitaria;

- A través de las oficinas regionales, proporcionar asesoría y supervisión a los comités de agua
        potable, con el objeto de lograr que la operación, mantenimiento y administración de los
        sistemas, garanticen la calidad de los servicios y el cumplimiento de los compromisos|
        adquiridos con la unidad.

Posteriormente, mediante Acuerdo Gubernativo Nº 293-82 del 30 de septiembre de 1982, el gobierno nacional transfirió a las comunidades rurales la administración, operación y mantenimiento de los sistemas construidos por UNEPAR u otras entidades anteriores. A nivel de ejecución y operación de los proyectos rurales, la UNEPAR cuenta con cinco oficinas regionales ubicadas en las siguientes regiones geográficas establecidas en el país: Central (I, IV, V); Norte (II y parte de la III y VII); Oriente (III); Occidente (VI); y Petén (VIII). Dentro de la coordinación establecida por el Comité Permanente de Coordinación de Agua y Saneamiento (COPECAS), se decidió y se ha mantenido como criterio básico que UNEPAR atienda con el servicio de agua potable a las poblaciones rurales con un rango de 500 a 2.500 habitantes. La entidad está ejecutando actualmente varios programas con financiamiento externo del BID, KFW y UNICEF-FONAPAZ, cuyo detalle se expondrá más adelante.

Instituto de Fomento Municipal (INFOM). Mediante Decreto Nº 1132, en febrero de 1957, el Congreso de la República de Guatemala expide la Ley Orgánica que crea el Instituto de Fomento Municipal, como una entidad autónoma descentralizada del Gobierno, con personería jurídica y patrimonio propio para actuar como entidad de enlace entre el gobierno estatal y las 329 municipalidades del país, excluyéndose el municipio de Guatemala. En el artículo 1 de este Decreto se señala el objetivo fundamental de su creación es:

... promover el progreso de los municipios dando asistencia técnica y financiera a las
    municipalidades, en la realización de programas básicos de obras y servicios públicos, en la
    explotación racional de los bienes y empresas municipales, en la organización de la hacienda y
    administración municipal, y en general, en el desarrollo de la economía de los municipios.

Las principales funciones del INFOM, establecidas en el artículo 4 de la mencionada Ley Orgánica, son las siguientes:

-Asistencia técnica: planificación y financiamiento de obras públicas; organización de la hacienda
  municipal para obtener la racionalización y aumento de los ingresos municipales; preparación
  de catastros, registros y planes reguladores y urbanísticos; selección, adiestramiento y
   especialización de personal técnico y administrativo para el servicio de las municipalidades;

- Asistencia financiera: otorgamiento de préstamos, descuento de Letras de Tesorería o anticipos
   sobre las mismas, para que las municipalidades realicen obras y servicios públicos de carácter
   municipal o la explotación de sus bienes o empresas patrimoniales; servicios de agente financiero y
   de caja y tesorería a las municipalidades;

-Asistencia administrativa: organización de la contabilidad, depuración de inventarios, aseguramiento
  de los bienes municipales;

- Garantía de la amortización de los préstamos otorgados a los municipios;

- Regulación, supervisión o administración de las obras y servicios públicos municipales, conforme la
   situación lo demande;

- Actuación como agente de las relaciones comerciales de los municipios cuando lo soliciten;

- Asesoramiento jurídico a las municipalidades.

En los niveles de administración y operación, el INFOM cuenta con 11 oficinas regionales para la implementación de los programas específicos de desarrollo de los municipios. Un porcentaje significativo de los recursos financieros, administrativos y técnicos se dedican al sector de agua potable y saneamiento: en 1992, aproximadamente 67% de los recursos totales del Instituto fueron dirigidos hacia ese sector. Actualmente, la institución ejecuta el Programa de Desarrollo Municipal II de inversión a nivel nacional, que cuenta con el financiamiento del Banco Interamericano de Desarrollo (BID); el mismo está dirigido al mejoramiento de la infraestructura urbana de los municipios, contemplándose un componente de inversión de aproximadamente 50% para agua potable y saneamiento.

Ministerio de Desarrollo Urbano y Rural (MINDES). El Decreto Ley 25-86 de la Jefatura del Estado (10 de enero de 1986), creó el Ministerio de Desarrollo Urbano y Vivienda con el objeto de promover y garantizar una adecuada y permanente participación de la población en la ejecución de programas y proyectos de desarrollo de la comunidad. Este Ministerio actúa en el sector a través de las siguientes direcciones:

Dirección General de Coordinación Regional:

Esta Dirección ha realizado 22 proyectos de agua potable que han beneficiado a 9.720 habitantes entre los años 1989 y 1992. En relación a los programas de letrinización, en 1992, se construyeron 8.287 letrinas que han beneficiado a 48.986 habitantes. Estas obras se han realizado con financiamiento externo y dentro de los siguientes programas que ejecuta esta entidad:

- Desarrollo Integral de Comunidades Rurales (DICOR)

- Programa de Desarrollo de Desplazados, Refugiados y Repatriados de Centro América
        (PRODERE)

- América Latina - Asia (ALA)

- Cooperación Guatemalteca- Alemana de Alimentos por Trabajo (COGAAT)

Dirección General de Infraestructura Física:

Esta dirección cuenta con la Sección de Acueductos y Alcantarillados que ejecuta proyectos con financiamiento del Estado. Como datos referenciales de la actividad de esta Dirección, se ha reportado la ejecución de 46 proyectos de abastecimiento de agua potable que han beneficiado a 32.201 habitantes entre los años 1991 y 1992. En 1992, se han construido 11 proyectos de letrinización que benefician a 35.200 habitantes.

Debe notarse que, actualmente, el gobierno está revisando las funciones del Ministerio de Desarrollo a nivel general; sus actividades en el sector de agua y saneamiento están paralizadas.

Secretaría de Recursos Hidráulicos (SRH). Esta Secretaría, adscrita a la Presidencia de la República, se crea mediante Acuerdo Gubernativo Nº 238-92 del 8 de abril de 1992, con el fin de establecer una política coherente en materia del recurso agua. En relación directa con el sector de agua potable y saneamiento, se establecen en el artículo 2 las siguientes atribuciones y funciones, entre otras:

- Formular y desarrollar la Política Hídrica Nacional, priorizando el uso y aprovechamiento de
        los recursos hídricos del país;

- Formular y desarrollar el Plan Hídrico Nacional;

- Levantar y mantener actualizado el Catastro e Inventario Hídrico Nacional;

- Administrar el recurso hídrico nacional;

- Velar por la conservación de la calidad y cantidad de las aguas de la Nación y del buen uso y
        aprovechamiento que de ellas se haga, dictando para el efecto las normas adaptadas a los
        diversos usos y aprovechamientos, satisfaciendo especialmente las exigencias sanitarias;

- Coordinar la planificación y construcción de los proyectos de uso público que utilicen el
        recurso hídrico del país;

- Efectuar la evaluación técnica y aprobar todos los planes, programas o proyectos relacionados
        con el uso y aprovechamiento de los recursos hídricos nacionales;

- Planificar e investigar, en coordinación con la Comisión Nacional del Medio Ambiente
        (CONAMA) y el Consejo Nacional de Áreas Protegidas (CONAP), los recursos hídricos y
        su interacción con todos los demás recursos naturales y los sistemas sociales y económicos del
        país.

Hasta la fecha, el apoyo político y económico que la SRH ha recibido, necesarios para su desarrollo y fortalecimiento y para asumir las responsabilidades y funciones que establece el Acuerdo Gubernativo de su creación, ha sido limitado. El anteproyecto de la Ley General de Aguas, que está en trámite de aprobación en el Congreso de la República desde 1993, es un instrumento legal indispensable para el cumplimiento de las funciones específicas antes citadas. A partir de su aprobación, la SRH sería sustituida por el Instituto Nacional del Agua, de acuerdo con lo establecido en el Título VIII de esta Ley, que lo crea como ente especializado y descentralizado con facultades para ejercer las funciones y atribuciones que están asignadas al Estado, compitiéndoles todos los asuntos relacionados con el uso, manejo y conservación de las aguas y demás bienes hídricos.

Ministerio de Comunicaciones, Transporte y Obras Públicas (MCTOP). A través del Departamento de Acueductos y Alcantarillados de la Dirección General de Obras Públicas (DGOP), realiza estudios de sistemas de agua potable y saneamiento para las poblaciones urbanas del país y, eventualmente, para localidades rurales. La ejecución de las obras se ha realizado por administración directa, por medio de las oficinas regionales de la DGOP y su financiamiento provenía del Presupuesto de Gastos de la Nación. En la actualidad, ya no se le asignan partidas presupuestarias para la ejecución de obras.

Comisión Nacional del Medio Ambiente (CONAMA). Esta Comisión depende directamente de la Presidencia de la República y fue creada el 28 de noviembre de 1986 mediante Decreto Nº 68-86 del Congreso de la República. El Decreto promulga la Ley de Protección y Mejoramiento del Medio Ambiente con el objeto de velar por el mantenimiento del equilibrio ecológico y la calidad del medio ambiente, con el fin de mejorar las condiciones de vida de los habitantes del país. Las funciones específicas que debe cumplir el CONAMA con respecto al sistema hídrico se establecen en el artículo 15 de la citada Ley, siendo las principales las siguientes:

- Evaluar la calidad de las aguas y sus posibilidades de aprovechamiento;

- Ejercer control para que el aprovechamiento y uso de las aguas no cause deterioro ambiental;

- Promover el uso integral y el manejo racional de cuencas hídricas, manantiales y fuentes de
   abastecimiento de aguas;

- Prevenir, controlar y determinar los niveles de contaminación de los ríos, lagos y mares.

Hasta la fecha, la acción real del CONAMA se ve limitada por la falta de expedición legal de los reglamentos que viabilicen la aplicación de la Ley de Protección y Mejoramiento del Medio Ambiente.

2.1.2 Instituciones en el Área Metropolitana de la Ciudad de Guatemala

En el área metropolitana de la capital de la República, se concentra aproximadamente 20% de la población del país, de allí que se considera un área específica de estudio en el presente análisis sectorial.

Empresa Municipal de Agua de la Ciudad de Guatemala (EMPAGUA). Fue creada mediante el Acuerdo del Concejo de la Municipalidad de Guatemala del 28 de noviembre de 1972, con el objeto de prestar, mantener, mejorar y ampliar el servicio municipal de agua potable en la ciudad de Guatemala y su área de influencia urbana, en el Municipio de Guatemala y según los convenios que se firmaren y aprobaren conforme a la ley, en cualquier otro municipio. En 1984, mediante Acuerdo Nº AA-100-84, asumió la responsabilidad de la administración y gestión del sistema de alcantarillado de la capital. Las funciones específicas de EMPAGUA se establecen en el artículo 3 del Acuerdo citado de su creación, siendo las más importantes en relación al sector las siguientes:

- Administrar y operar los servicios de agua potable y alcantarillado;

- Velar por la conservación, incremento y defensa de los recursos hidráulicos utilizados o
         utilizables para la prestación de los servicios;

- Planificar, diseñar, financiar, construir y supervisar las obras necesarias;

- Conocer de todo estudio relacionado con los servicios y resolver acerca de las obras atinentes
        al mismo;

- Asesorar a las municipalidades en materias de su competencia;

- Coordinar sus programas y actividades con los de las dependencias municipales, cuando fuere
        necesario.

Unidad Ejecutora del Acueducto Nacional Xayá-Pixcayá. En julio de 1968, el Gobierno Nacional encomendó al Ministerio de Comunicaciones, Transportes y Obras Públicas (MCOP) el desarrollo del Proyecto del Acueducto Nacional Xaya-Pixcayá, con el objetivo de aportar un caudal final de 3 m³/s al área metropolitana de Guatemala (0,96 m³/s ejecutado por dicha unidad con los Préstamos 243 y 423/SF-GU del BID). Si bien objetivo inicial de la creación de la Unidad fue la construcción del Acueducto, posteriormente, ha asumido su administración, operación y mantenimiento debido a que hasta la fecha no se ha transferido el Acueducto a EMPAGUA por problemas de orden legal.

Sus funciones y responsabilidades iniciales fueron completar los estudios existentes para la primera etapa de realización del proyecto, realizar los estudios necesarios para las futuras ampliaciones del proyecto hasta conseguir la utilización óptima de los recursos hidrológicos de la región estudiada, preparar los documentos de licitación, supervisar y coordinar las actividades de las empresas contratistas, servir de enlace entre el MCTOP y las entidades que participen en las actividades técnicas, financieras e institucionales inherentes al desarrollo del proyecto. Actualmente, la Unidad está realizando estudios de factibilidad de aprovechamientos de aguas subterráneas para incrementar los caudales en el acueducto.

La obra física del acueducto ha sido concluida para su capacidad final de diseño de 3 m³/s, pero está operando únicamente con 1 m³/s; falta la ejecución de las siguientes etapas de construcción para incorporar los caudales requeridos y las ampliaciones de la planta de potabilización.

2.1.3 Instituciones que actúan a nivel municipal en el país

En el sistema jurídico del país, la municipalidad es una institución autónoma de derecho público, tiene personalidad y capacidad jurídicas para adquirir derechos y contraer obligaciones y, en general, para el cumplimiento de sus fines en los términos legalmente establecidos. Su finalidad primordial es la prestación y administración de los servicios públicos de las poblaciones bajo su jurisdicción territorial, con competencia para establecerlos, mantenerlos, mejorarlos y regularlos, garantizando su funcionamiento eficiente, seguro, continuo, cómodo e higiénico a los habitantes y beneficiarios de dichas poblaciones y, en su caso, la determinación y cobro de tasas y contribuciones equitativas y justas (artículo 30 del Código Municipal). Por lo expuesto, los municipios asumen la responsabilidad total en la administración y gestión de los servicios básicos de agua potable y saneamiento en su área de influencia territorial. Existen en el país 330 municipalidades clasificadas en cuatro categorías en función de su población:

Primera > 100.000
Segunda > 20.000 habitantes y las municipalidades de los puertos
Tercera > 10.000 habitantes
Cuarta las restantes municipalidades de la República

Con respecto a la capacidad instalada en los municipios (exceptuando el de la ciudad de Guatemala) y los mecanismos generales para atender los servicios de agua potable y saneamiento, se pueden hacer las siguientes consideraciones:

- Dos de los 329 municipios cuentan con el apoyo de un ingeniero civil para atender la gestión
   de los servicios públicos, lo cual evidencia la incapacidad instalada para la administración y
   operación y mantenimiento de los sistemas;

- En los niveles gerenciales y directivos de las municipalidades, en términos generales, no se
   cuenta con personal calificado técnica y administrativamente para la adecuada solución de los
   servicios;

- Es inexistente la planificación de las obras públicas requeridas, improvisándose atenciones
   puntuales, sin ninguna estrategia para otorgar prioridad a los requerimientos y los limitados
   recursos financieros de que se dispone;

- No existen procedimientos aceptables de administración, operación y mantenimiento de los
   servicios;

- Las condiciones de absoluta debilidad institucional, determinan una incapacidad de autogestión
   para solventar sus problemas en forma autónoma, por lo que tratan de transferir dicha
   responsabilidad a las entidades estatales.

2.1.4 Fondos sociales de inversión en el sector

Según lo establecido en la Agenda de Gobierno para el Período 1994-1995, el Gobierno Nacional ha procurado la creación y fortalecimiento de fondos sociales, mecanismos transitorios financiados con recursos internacionales e internos y dependientes directamente de la Presidencia de la República, como una estrategia para mejorar la capacidad de ejecución y descentralizar la prestación de los servicios, debido a la urgencia de llegar a la población con los servicios básicos de salud y de educación, con miras a propiciar el desarrollo de los sectores prioritarios en las áreas que muestran mayores índices de pobreza. La vigencia de estos fondos estará determinada por los avances del proceso de racionalización de la administración pública, hasta que ésta pueda absorber eficientemente los programas ejecutados por dichos fondos especiales. Los fondos que realizan actividades en el sector de agua potable y saneamiento son los siguientes:

Comité de Reconstrucción Nacional (CRN). Este Comité es el órgano ejecutor de la Presidencia de la República creado para reconstruir los daños causados por el terremoto de febrero de 1976. A través del Programa Mundial de Alimentos, ha apoyado la realización de varias obras de abastecimiento de agua potable y programas de letrinización que han beneficiado, preferentemente, a los habitantes de las áreas peri urbanas de la ciudad capital y del área rural. La institución está actualmente en un proceso de revisión drástica por parte del Gobierno Central, que pretende su eliminación.

Fondo de Inversión Social (FIS). Creado mediante el Decreto 13-93 del Congreso de la República el 25 de marzo de 1993, tiene como objetivo mejorar exclusivamente el nivel de vida y las condiciones económico-sociales de los sectores en situación de pobreza y de extrema pobreza del área rural. En la programación del FIS, dentro del área de infraestructura social, se prevé la realización de proyectos de letrinización, alcantarillado sanitario, sistemas de drenajes y sistemas de abastecimiento de agua potable para esos sectores. En la ejecución de estos programas, el FIS tiene funciones de intermediación técnica, financiera y organizativa de la participación de las comunidades. Como recursos financieros asignados cuenta actualmente con un préstamo del Banco Interamericano de Reconstrucción y Fomento (BIRF) de US$ 20 millones y con 50 millones de quetzales guatemaltecos aportados por el Gobierno Nacional. Hasta la fecha, están en ejecución o aprobados para iniciar su construcción 38 proyectos en caseríos y aldeas rurales marginales, estimándose una población beneficiada de 28.383 habitantes y un costo de Q8.656.700.

Fondo Nacional para la Paz (FONAPAZ). Fue creado mediante el Acuerdo Gubernativo Nº 408-91 del 28 de junio de 1991 con la finalidad de actuar como intermediario financiero para movilizar recursos en beneficio de la población más afectada por el conflicto armado interno: refugiados, desplazados y repatriados. En la Memoria de Labores de 1993 de este organismo, consta la realización de 185 proyectos de agua y saneamiento que han beneficiado a una población de 61.254 habitantes, con una inversión aproximada de Q13.968.300, durante ese año.

Fondo de Solidaridad para el Desarrollo Comunitario. Este fondo fue creado en el presupuesto de 1993 destinado a los Consejos de Desarrollo para financiar la ejecución de proyectos a nivel municipal. Tiene como objetivo crear las condiciones apropiadas para el desarrollo económico y social de las comunidades rurales, mediante la ejecución de proyectos u obras dentro de los sectores de salud, educación, transporte y energía. Se establece dar prioridad a las regiones en condiciones de extrema pobreza. La ejecución de obras a financiarse con este fondo puede realizarse a través de las municipalidades, las organizaciones no gubernamentales (ONGs), las comunidades organizadas y la iniciativa privada. El financiamiento debe ser tripartito. No se dispuso de información que permita analizar las acciones reales desarrolladas en la ejecución de obras de agua potable y saneamiento y las poblaciones beneficiadas mediante la utilización de este Fondo.

Cuadro 2.2
Áreas de atención de las instituciones del sector

Institución Áreas de servicio
 

Agua potable

 

Saneamiento

 

Metropolitana

Urbana

nacional

Rural  

Metropolitana

Urbana

nacional

Rural
      Nacional Regional       Nacional Regional Local
MSPAS

- DSM

- PAYSA

- UNEPAR

     

 

X

 

X

      X

X

X

X

X

 
SEGEPLAN X X X     X X X    
SRH X X X     X X X    
DGOP   X X       X X    
MINDES       X         X  
INFOM   X         X      
CONAMA   X X       X      
EMPAGUA X         X        
XAYA-PIXCAYA X                  
FIS     X           X  
FONAPAZ       X           X
F. SOLIDARIDAD     X           X  
CRN   X                

 

Cuadro 2.3
Funciones principales de las instituciones del sector

Funciones

MSPAS

SEGEPLAN

SRH

DGOP

MINDES

INFOM

CONAMA

EMPAGUA

X-P

FIS

FONAPAZ

COREDUR

CRN

 

DSM

PAYSA

UNEPAR

                       
Coordinación

- Interinstitucional

- Institucional

       

X

     

X

       

X

 
Planificación      

X

     

X

 

X

X

   

X

 
Normalización              

X

X

X

         
Financiamiento              

X

 

X

 

X

X

X

 
Estudios preinversión    

X

   

X

X

X

X

X

X

       
Ejecución obras  

X

X

   

X

X

X

 

X

X

     

X

Supervisión obras  

X

X

       

X

 

X

 

X

X

 

X

Administración, operación y mantenimiento    

 

X

           

 

X

 

X

       
Control calidad agua

X

 

X

       

X

 

X

         
Promoción y educación sanitaria

 

 

 

 

X

       

X

             

2.2 Análisis de las relaciones interinstitucionales y áreas de actuación en el sector de agua potable y saneamiento

2.2.1 Área rural

La participación en las áreas rurales de gran número de instituciones y organismos nacionales, internacionales y ONGs es muy compleja, caracterizándose por una total ausencia de coordinación de sus actividades, interferencia de acciones y superposición de proyectos. Todo ello genera desorden y desperdicio de recursos técnicos y financieros, además de desconcierto y desconfianza en muchas de las comunidades rurales sometidas a ofertas de servicios en condiciones disímiles.

Dentro del mismo MSPAS, actúan como entidades independientes la DSM y la UNEPAR, sin ninguna coordinación y definición en sus programas de actividades. Por su parte, los fondos especiales FIS, FONAPAZ, SOLIDARIDAD y CRN, dependientes directamente de la Presidencia de la República, igualmente actúan sin ninguna coordinación y definición de áreas de actuación; en la prestación de los servicios, cada fondo plantea condiciones y características distintas de acceso a la comunidad y, al no tener esos fondos una vocación exclusiva hacia el sector de agua potable y saneamiento, existe improvisación, falta de claridad en los objetivos y resultados, falta de planificación y serias deficiencias técnicas que afectan directamente a la población en sus aspiraciones de mejoramiento de sus condiciones socio-económicas y de salud. Por otra parte, las acciones en el sector realizadas por el MINDES y el MCTOP son menores e igualmente adolecen de las mismas deficiencias antes señaladas. Si bien el Programa "Agua, Fuente de Paz", constituye un intento interinstitucional de coordinar acciones entre entidades nacionales y extranjeras, su alcance es limitado y ha sido deficiente la participación efectiva de las instituciones nacionales, asumiendo el liderazgo el organismo internacional ante la falta de presencia de las instituciones locales.

Los organismos internacionales como UNICEF, AID, CARE, GTZ y OPS/OMS, llevan a cabo actividades más organizadas, destacándose las acciones de participación comunitaria y educación sanitaria dentro del concepto de sustentabilidad futura de los proyectos y la autogestión de las comunidades rurales. La OPS colabora con el MSPAS en la implementación de la vigilancia de calidad del agua, orientada al mejoramiento de los servicios existentes; UNICEF, en colaboración con la SRH y los municipios, promueve programas para la extensión de cobertura en zonas rurales. Otras organizaciones internacionales, entre las que se pueden citar CECI, ACDI, CIDA, CEE, JICA, BCIE, OIM, Cooperación Española, Cooperación Italiana, ACNUR, PRODERE, COZUDE, NORAD, ASIES y CIEN, actúan también en el sector rural. En el análisis sectorial realizado no se contó con información sobre sus acciones o sobre la coordinación que mantienen entre si. Varias agencias canalizan la cooperación a través de terceros, por ejemplo ASDI a través de UNICEF y OPS.

Las ONGs tales como Agua del Pueblo, Visión Mundial, AGISA, Médicos sin Fronteras, CARITAS, Fundación Bersthold, realizan también actividades aisladas en las áreas rurales, no contándose con información sobre los programas e inversiones que ejecutan. Otras ONGs, algunas de origen religioso, realizan obras menores pero tampoco hubo información disponible para el análisis de sus acciones.

En muchos casos, la superposición e interferencia de actividades entre estas instituciones y organismos en determinadas comunidades rurales, causa desconcierto e incertidumbre en la población, dándose el caso que una localidad presente un mismo proyecto a varias organizaciones con el objeto de probar quién ofrece mejores condiciones y en que plazos; en más de una oportunidad, los organismos se han encontrado con proyectos con financiamiento aprobado que, al momento de implementarse, se verifica que ya han sido ejecutados por otra organización.

Por todo lo anteriormente anotado es indispensable que una institución asuma el liderazgo y coordinación del sector, constituyendo esto una condición básica para iniciar un proceso serio de mejoramiento de las condiciones sanitarias de las comunidades rurales.

2.2.2 Área urbana

En el área urbana, el INFOM asume de alguna manera la coordinación del sector de agua potable y saneamiento a través de la asistencia técnica, administrativa y financiera a las municipalidades. La administración, operación y mantenimiento de los sistemas es responsabilidad directa de las municipalidades.

En general, el INFOM enfoca sus gestiones hacia los servicios públicos de los municipios, sin tener una vocación expresa hacia los servicios de agua potable y saneamiento, produciéndose con este hecho que no asuma totalmente la rectoría del sector en las áreas urbanas con el alto nivel de dedicación y apoyo técnico-financiero que exigen las condiciones deficitarias actuales. Por costumbre, el Instituto ha atendido, básicamente, el área urbana de los municipios y muy poco al área rural.

Por su parte, la capacidad de gestión de las municipalidades (salvo 2 ó 3 de los 329 municipios) es totalmente limitada: no existe capacidad empresarial y de gerenciamiento ni se cuenta con personal calificado en las áreas administrativas, técnicas y financieras, por lo cual la administración, operación y mantenimiento de los sistemas de agua potable y saneamiento son totalmente precarias y deficitarias, con serias deficiencias de calidad, coberturas, continuidad y difíciles proyecciones futuras de mejoramiento de los servicios.

Las propuestas del gobierno nacional sobre descentralización de las responsabilidades en la gestión de los servicios públicos hacia las municipalidades, es tópica frente a las reales condiciones instaladas de los municipios y ante su mentada autonomía, sin presupuesto y recursos propios y sin instrumentos que les aseguren una mayor independencia económica y les permita utilizar mecanismos de autofinanciamiento de los servicios públicos. En la realidad, los recursos provenientes del gobierno central son siempre exiguos frente a las necesidades, el déficit de los servicios públicos y la poca capacidad de gestión de la administración municipal. Un proceso efectivo de descentralización con resultados favorables para la población, requerirá de muchos esfuerzos e inversiones en el mediano plazo para superar las condiciones actuales. La eficiencia y cumplimiento de objetivos de la transferencia de recursos a las municipalidades (8% del presupuesto del Estado en el presente año), debe ser analizada dentro del marco de falta de planificación, los criterios de priorización de las inversiones y las condiciones de gestión y administración específicas de cada municipalidad.

2.2.3 Área metropolitana

EMPAGUA merece un comentario especial por tratarse de la entidad a la que le compete el servicio de agua y alcantarillado para casi una quinta parte de la población del país, un poco más de dos millones de habitantes, concentrada en los municipios dentro del área metropolitana de Guatemala.

En primer lugar debe indicarse que, aunque formalmente se trata de una empresa, en realidad no goza de una independencia efectiva porque institucionalmente está supeditada a la Municipalidad de Guatemala a través de la presencia mayoritaria de ésta en puestos claves de la Junta Directiva de la Empresa, así como a la voz definitiva del Concejo Municipal en las decisiones fundamentales sobre fijación de tarifas, autorización del presupuesto y aprobación de todas las contrataciones importantes. Esta supeditación institucional se ve agravada por el hecho de que la Municipalidad de Guatemala ha sido tradicionalmente una institución política y, como tal, en el enfoque de sus decisiones importantes no puede con frecuencia desligarse de adoptar soluciones más de imagen que técnicas.

Además, perteneciendo EMPAGUA a la Municipalidad de Guatemala, desde un punto de vista estrictamente legal su acción debería restringirse a los límites del municipio de Guatemala; en realidad, la Empresa extiende sus servicios a otros vecinos aunque en condiciones muy frágiles en cuanto a planificación, administración y operación, por cuanto las que adopte EMPAGUA no son adoptadas forzosamente por los municipios vecinos, circunstancia que ha originado conflictos en que suelen aparecer nuevamente ingredientes políticos. Al respecto de este tema, es interesante observar que la Constitución Política de la República contempla la eventual creación de un distrito central o metropolitano, con lo cual pudieran eliminarse estos conflictos de competencia; sin embargo, esta solución deberá esperara a otras épocas políticamente más adecuadas para tratar de ser implementada.

La anterior limitante jurisdiccional guarda paralelismo la del crucial tema de la aducción de los nuevos caudales necesarios para suplir el permanente aumento de la demanda, tan especialmente preocupante para el futuro. En efecto, el potencial hídrico del área propia del municipio de Guatemala ya está totalmente utilizado desde hace tiempo en cuanto al aporte de aguas superficiales y la explotación de las subterráneas se acerca a límites delicados, por lo cual es forzoso, para satisfacer las nuevas demandas, acudir a la captación de caudales ubicados en municipios y departamentos cada vez más lejanos. Lamentablemente, en los últimos tiempos se ha comenzado a evidenciar una oposición cada vez más frecuente de muchos municipios a compartir sus recursos hídricos aún no aprovechados con otros municipios, lo que demuestra la debilidad del sector agua y saneamiento para decidir técnicamente, no con localismos sentimentales, la racional distribución del recurso. Actualmente, EMPAGUA confronta una verdadera prueba de fuego por la oposición del Municipio de Antigua Guatemala a permitir la extracción de caudales subterráneos importantes situados dentro de su jurisdicción, que nunca ha utilizado y que están contemplados dentro de la etapa inmediata del Plan Maestro de EMPAGUA para responder a sus acuciantes demandas actuales. Esta aguda crisis evidencia nuevamente que los factores políticos pueden anular los planes más técnicos por la ausencia de un ente rector del recurso hídrico a nivel nacional y de una ley general de aguas de alta ejecutividad.

Por último, los problemas de EMPAGUA se agudizan por otro factor ajeno totalmente a su responsabilidad: el incesante aumento de población irregular que, proveniente de interior del país y atraída por un espejismo de mejor vida o por los conflictos bélicos internos, se hacina cada vez más en las áreas marginales de la ciudad de Guatemala y sus alrededores y que, en gran porcentaje, exige a la Municipalidad que preste servicios esenciales, como el de agua, que obviamente están fuera de toda planificación integral.

2.3 Planificación e información

2.3.1 Planificación

No existe coordinación real entre los organismos nacionales extrasectoriales y los del sector. En la estructura institucional del país la Secretaría General de Planificación Económica (SEGEPLAN) actúa en las políticas financieras y en la distribución de los recursos internos y externos, pero no cuenta con una planificación estructurada específica con relación al sector con objetivos y metas de desarrollo de los servicios básicos de infraestructura sanitaria. La ausencia a nivel nacional de un organismo rector del sector de agua potable y saneamiento determina la ausencia de planificación nacional sobre el suministro de estos servicios públicos básicos: no existen planes concretos para superar el déficit actual y las demandas futuras de la población en el mediano y largo plazos.

Dentro del amplio ámbito institucional que fue analizado anteriormente, en el que no existen acciones de coordinación efectiva, cada entidad cuenta con su planificación particular, casi siempre encuadrada dentro de planes inmediatistas de muy corto plazo y sujetos a las condiciones interinstitucionales externas de apoyo político y financiero. Así, las municipalidades del país no cuentan con ningún sistema de planificación válido debido a su debilidad administrativa y técnica. Por su parte, las ONGs actúan sin ninguna coordinación y elaboran sus programas de actividades de acuerdo con sus intereses específicos.

Por consiguiente, no existe ninguna planificación nacional sobre el manejo y preservación de los recursos hídricos. Con la creación relativamente reciente de la Secretaría de Recursos Hídricos, se pretendería que la misma asuma esta responsabilidad, pero ésta no dispone todavía de la estructura institucional y el marco legal requeridos.

2.3.2 Sistema de información

No se cuenta con un sistema de información nacional. Al no existir ninguna entidad que lidere el sector, no se ha implementado ningún sistema de información gerencial que permita recabar información de las instituciones que actúan en el sector: la información está diseminada en las instituciones y organismos que intervienen en el sector y no ha sido procesada en ninguna de ellas. En consecuencia, la ausencia de un sistema de información apropiado constituye una seria restricción para la planificación, la toma de decisiones, la jerarquización de actividades y la asignación de los recursos financieros, que permitan el desarrollo del sector.

La información suministrada para la realización del presente análisis resulta insuficiente, incompleta, desactualizada y poco confiable. Por ello, en muchos de los cuadros y estadísticas del presente documento se hará constar la aproximación cuantitativa de los datos y se habrá de optar por apreciaciones cualitativas generales.

2.4 Recursos humanos

2.4.1 Recursos humanos que participan en el sector

No es posible realizar una buena estimación del número y clasificación ocupacional de los recursos de personal existentes en el gran número de instituciones que actúan en el sector. La mayoría de las instituciones que son analizadas no realizan específicamente actividades de agua y saneamiento, sino que están involucradas en otras actividades que, en muchas casos, ocupan su atención primordial. Tampoco se ha obtenido información sobre el personal que actúa en los municipios en la administración y gestión de los servicios de agua potable y alcantarillado, sobre el cual se realizará apreciaciones cualitativas sobre la base de las municipalidades visitadas por el equipo de consultoría, ni se ha obtenido información sobre el personal de los organismos internacionales y de las ONGs que participan activamente en el desarrollo del sector (CARE, AID, UNICEF, Agua del Pueblo,etc.).

Cuadro 2.4
Personal que actúa en el sector y requerimientos hasta 1995

Institución

Dedicación exclusiva al sector

Empleados a octubre 1994

Requerimiento hasta 1995

   

%

 

MSPAS

- DSM

- PAYSA

- UNEPAR

SEGEPLAN

SRH

DGOP

INFOM

CONAMA

EMPAGUA

XAYA-PIXCAYA

FIS

FONAPAZ

COREDUR

Total

No

No

...

No

No

2

1

No

446

442

232

1

24

61

77

2

1.837

10

1

1

2

3.136

14,22

14,09

7,39

0,03

0,77

1,96

2,46

0,06

58,58

0,32

0,03

0,03

0,07

100,0

135

28

210

3

...

...

8

...

...

38

...

...

8

430

Fuente: Información directa de las instituciones.

Como puede apreciarse en el cuadro anterior, aproximadamente 62% de los recursos humanos disponibles a nivel nacional están ubicados en EMPAGUA y en la Unidad Ejecutora del Acueducto Xayá-Pixcayá para atender el suministro de agua potable y saneamiento al área metropolitana, en la que reside aproximadamente 20% de la población del país; por lo tanto, 38% del recurso humano atiende a 80% de la población del país. Esto evidencia un desequilibrio en la distribución de los recursos humanos de las entidades estatales del sector para atender las demandas de servicios de la población. Los significativos requerimientos de personal en las entidades del MSPAS, se deben a los programas nuevos que deben ser ejecutados y que cuentan con el debido financiamiento.

Del análisis de los cuadros 2.5 y 2.6, se pueden obtener las siguientes apreciaciones generales:

- De los recursos humanos del sector, 62% realizan la gestión de los servicios para el área
   metropolitana (20% de la población total); 0,8% atiende las áreas urbanas del interior
   (aproximadamente 18% de la población total); 38% del personal está actuando en las áreas
   rurales (62% de la población total) El área menos asistida por personal del sector es la
   correspondiente a las zonas urbanas de las ciudades del interior;

- El número de profesionales de las distintas ramas de especialidad que actúa en el sector, es de
   apenas 103 (3,3% de los recursos humanos totales). Esta poca disponibilidad de personal
   calificado, para el que no se contó con información para clasificarlo, debe ser una de las causas
   fundamentales de la crisis existente en la gestión de los servicios en el país;

- De los profesionales, 36% están actuando en EMPAGUA;

- En las categorías de técnicos, auxiliares y obreros, se ubica 81% de los recursos humanos
   existentes.

Cuadro 2.5
Recursos humanos: ámbito y área de actuación

Institución

Nº empleados por ámbito

 

Nº empleados por área

 

Nacional

Regional

Local

Total

 

Urbana

Rural

MPSAS

-DSM

-PAYSA

-UNEPAR

SEGEPLAN

SRH

DGOP

INFOM

CONAMA

EMPAGUA

XAYA-PIXCAYA

FIS

FONAPAZ

COREDUR

Total

%

102

...

45

1

24

61

77

...

...

...

1

...

...

333

9,98

...

442

187

...

...

...

...

...

...

...

...

1

2

632

20,15

344

...

...

...

...

...

...

...

1.837

10

...

...

...

2.191

69,87

446

442

232

1

24

61

77

2

1.837

10

1

1

2

3.136

100

 

126

...

...

...

24

61

77

1

1.837

10

...

...

...

2.137

62,81

320

442

232

...

...

...

...

1

...

...

1

1

2

999

37,1

Fuente: Diversas entidades

Cuadro 2.6
Clasificación por categorías del personal que actúa en el sector

Institución

Gerencia

Administración

Profesionales

Técnicos

Auxiliares y obreros

Total

MSPAS

- DSM

- PAYSA

- UNEPAR

SEGEPLAN

SRH

DGOP

MINDES

INFOM

CONAMA

EMPAGUA

XAYA-PIXCAYA

FIS

FONAPAZ

COREDUR

CRN

Total

%

5

2

2

...

5

...

...

2

...

12

2

...

...

1

...

31

0,99

14

83

43

...

8

5

...

13

...

297

4

...

...

...

...

467

14,90

2

15

18

1

5

2

...

18

2

37

...

1

1

1

...

103

3,28

367

44

69

...

2

4

...

27

...

541

3

...

...

...

...

1.057

33,77

58

208

100

...

4

50

...

17

...

950

1

...

...

...

...

1.478

47,13

446

442

232

1

24

61

...

77

22

1.837

10

1

1

1

...

3.136

100

Fuente: Diversas entidades

2.4.2 Capacitación de los recursos humanos

Las instituciones del sector no cuentan con programas de importancia para la capacitación de los recursos humanos en el mediano o largo plazos. Las acciones reales que realizan en muy pocas entidades, se limitan a soluciones menores de capacitación y no se enmarcan en ninguna estrategia de fortalecimiento institucional.

Dentro de los nuevos programas que están desarrollando el INFOM y la UNEPAR, que se financian con créditos externos, se prevén componentes significativos de desarrollo institucional y capacitación. Además, debe destacarse la presencia de la Escuela Regional de Ingeniería Sanitaria de la Universidad de San Carlos (ERIS), que imparte cursos regulares de postgrado que han permitido que el país cuente con un buen número de ingenieros sanitarios especializados; sin embargo, en los últimos años se ha observado un decrecimiento en el número de estudiantes inscritos, lo cual puede originarse en las perspectivas poco competitivas de estos técnicos frente a otros campos de la ingeniería.

2.4.3 Recursos humanos en los municipios del interior del país

En la casi totalidad de las municipalidades, no se dispone de personal calificado e idóneo para asumir las responsabilidades gerenciales, administrativas, técnicas y operacionales que demanda una buena gestión y operación de los servicios de agua y saneamiento. Como un dato referencial muy significativo, cabe señalar la estimación que en 327 de los 329 municipios no existe en la planta de personal ningún ingeniero que asuma responsabilidades sobre los servicios públicos. Igualmente, el número de profesionales de otras especialidades que se requieren en las municipalidades es casi nulo.

2.4.4 Consideraciones generales

- En los niveles gerenciales, el tiempo de permanencia de funcionarios en la institución es
    relativamente reducido (en un buen porcentaje menor a dos años) debido a la inestabilidad de los
   puestos políticos que reestructuran frecuentemente los niveles de dirección de las instituciones y al
   bajo nivel salarial comparado con otras actividades;

- En general, se considera que existen serias deficiencias en la formación académica y experiencia
   del personal que asume los niveles gerenciales de las entidades del sector;

- Existe un fuerte déficit de profesionales especializados. Para desarrollar los programas que se
   tienen en marcha y los nuevos que asuma el gobierno para superar el déficit actual, se requiere la
   participación y preparación especializada de un número significativo de profesionales,
   especialmente ingenieros sanitarios, ingenieros químicos, laboratoristas, biólogos, hidrólogos,
   geólogos y administradores de empresas;

- El personal que participa en el sector no cuenta con beneficios laborales y económicos mejores
   que otros sectores de la administración pública, lo cual afecta los procesos de selección de
   personal y la permanencia en la institución del personal calificado.

2.5 Aspectos legales

Este tema, aunque vinculado estrechamente a otras áreas del análisis, se aborda como un subcomponente debido a que resulta indispensable contar con un conocimiento amplio del ordenamiento jurídico que regula el sector y de todas aquellas normas que lo afectan de forma directa o indirecta. No es recomendable tomar medidas, desarrollar políticas y planes de acción, sin una concepción clara de la esfera legal que incide sobre el sector, pues todas estas labores podrían resultar inoperantes.

La existencia de regulaciones aparecidas en distintos períodos de la historia jurídica de Guatemala sobre aspectos que inciden en el sector, evidencia la naturaleza incompleta y desintegrada de esta legislación. En muchos casos, según se analizará, las normas aplicables a una materia se presentan en más de una ley; por otra parte, tópicos relativos a la propiedad, uso y administración de las aguas están tratados en distintas leyes, reglamentos y acuerdos ejecutivos, dando lugar a una superposición de normas que dificultan la eficiente gestión del sector.

Con el propósito de determinar la necesidad de revisar, crear o actualizar instrumentos legales para que sean compatibles con las demandas de desarrollo económico y social del sector, se presenta a continuación la actual normativa y un análisis de los aspectos críticos identificados. Por la diseminación de normas que rigen al sector, el análisis se hace bajo los temas de importancia -por ejemplo, dominio de las aguas, uso, administración, conservación, protección de fuentes y calidad del agua, sanciones-, incluyendo un listado de las disposiciones aplicables a cada tema cuando se estime apropiado.

2.5.1 Dominio de las aguas

En el derecho comparado han existido tres sistemas de dominio de las aguas: público, privado y mixto. En Guatemala rige un sistema mixto.

Se mencionan a continuación las disposiciones que actualmente versan sobre la materia, así como otras de carácter general que deben tomarse en cuenta para el análisis de la superposición de normas y conflictos jurídicos derivados de la legislación fragmentada.

Constitución Política y Código Civil. La Constitución Política, que entró en vigencia en 1986, declara públicas todas las aguas; por su parte, el Código Civil contempla un régimen de propiedad privada sobre el recurso. En caso de conflicto entre las normas, debe resolverse a favor de las constitucionales porque la misma Constitución establece en su artículo 175 la anulación ipso iure de las leyes que la contraríen. No obstante, dado los principios constitucionales de irretroactividad de la ley y de garantía de la propiedad privada, las aguas bajo dominio privado continúan estando bajo tal régimen y sólo podrían trasladarse al patrimonio nacional mediante su expropiación. El modo de adquirir el derecho de aprovechamiento queda sujeto a una ley que deberá promulgarse, de conformidad con el artículo 127 de la Constitución; por su parte, las normas civiles sobre la adquisición del dominio han quedado derogadas o anuladas, de conformidad con el mandato constitucional contenido en el artículo 175.

Otras leyes con disposiciones sobre el dominio de las aguas. El Decreto 102-70 fija las atribuciones del Ministerio de Agricultura y lo faculta para conceder el uso y aprovechamiento del agua con fines agrícolas. Este sistema ha sido considerado constitucional y se ha mantenido en ejercicio a través de dicho Ministerio, mediante la Dirección Técnica de Riego y Avenamiento.

La Ley de Transformación Agraria también estipula normas relativas al dominio y las limitaciones con respecto al recurso, declarando obligatorio el otorgamiento de servidumbres de agua, paso y abrevadero para obras a las que se refiere esta ley, y declara afectables las aguas públicas o privadas que excedan las necesidades de los terrenos en que se empleen, para ser utilizadas para riego, usos domésticos, servicios e instalaciones para empresas agrícolas, riego de zonas forestales, industrias y otros.

La Ley de Minería (Decreto 41-93, noviembre de 1993) indica en su artículo 152 (Aguas de Dominio Nacional y de Uso Común), que los titulares del derecho minero tienen derecho a usar y aprovechar racionalmente las aguas de dominio nacional y de uso común, así como aquellas que broten o aparezcan en sus labores mineras, para emplearlas en sus trabajos en las cantidades que necesiten. El artículo 153 establece que el uso y aprovechamiento de las aguas que corran dentro de sus cauces naturales o se encuentren en laguna que no sean de dominio nacional ni de uso común, se regirán conforme las disposiciones del Código Civil y las leyes de la materia.

2.5.2 Uso de las aguas

El aprovechamiento del agua distingue dos usos: a) el uso común, que se ejercita de manera directa sobre las fuentes para satisfacer necesidades humanas, sin uso de artefacto o equipo alguno, no produce alteración sensible sobre la calidad y cantidad, ni sobre el comportamiento de las fuentes; y b) el uso especial, que importa un beneficio económico o social concreto para su titular, se ejercita de manera exclusiva sobre determinados bienes hídricos, con destino y por plazos definidos, e implica efectos sobre la calidad, cantidad y comportamiento de las fuentes. Este uso incluye el doméstico, agrícola, energético, turístico y otros. El uso doméstico de aguas servidas está particularmente descrito y, de acuerdo con la Constitución, la satisfacción de las necesidades de agua potable es prioritaria ante cualquier otro uso.

Numerosas leyes que regulan distintas áreas del desarrollo nacional contienen normas relativas al uso de las aguas. Asimismo, existen disposiciones de carácter general contenidas en la legislación civil que son aplicables a la materia. Por ejemplo, el uso especial de las aguas requiere el otorgamiento formal de la autoridad, mediante concesión, permiso o autorización, creando derechos y deberes subjetivos a favor de su titular y excluyendo a otros de gozar de las aguas concedidas.

Código de Salud (Decreto 45-79, julio de 1979). Regula el uso doméstico, incluyendo entre sus disposiciones siguientes:

- Artículo 19: Encomienda al Ministerio de Salud el saneamiento del ambiente, mediante acciones
   orientadas a la disposición de excretas y aguas servidas, eliminación de basuras y otros desechos
    y el control de la contaminación del agua.

- Artículo 20: Con relación al agua potable, responsabiliza a las municipalidades de atender a las
   poblaciones urbanas, aldeas y caseríos

- Artículo 21: Establece que el Ministerio de Salud, por conducto de sus dependencias, debe
   promover las obras o construcciones destinadas a la provisión de agua potable a las poblaciones
   y, en especial, para satisfacer las necesidades de los núcleos familiares. Indica además que velará
   por su correcta operación y mantenimiento, teniendo facultades para exigir a los obligados a la
   desinfección de las aguas destinadas al consumo.

- Artículo 23: Señala que toda fuente natural que pueda servir para dotar de agua potable, sea esta
   de propiedad de particulares o de las municipalidades, se declara de utilidad colectiva e interés
   público; para efectos de su expropiación, se procederá de conformidad con la ley de la materia.

- Artículo 26: Prohíbe las descargas de aguas servidas a ríos, lagos, lagunas y demás fuentes
   utilizadas para el servicio público y privado. La violación a esta disposición será sancionada de
   acuerdo con esta ley.

- Artículo 36: La descarga de desechos sólidos o líquidos de origen doméstico o industrial sólo
   pueden autorizarla los municipios si el proyecto de descarga se ajusta a las normas del Ministerio
   de Salud, y tiene dictamen favorable previo de la Dirección General de Servicios de Salud.

- Artículo 37: La Dirección General de Servicios de Salud ordenará a las industrias el tratamiento
   obligatorio de las aguas servidas contaminadas que sean nocivas a la salud humana y la
   construcción de instalaciones adecuadas para la disposición de excretas, conforme lo determine el
   reglamento respectivo.

- Artículo 41: Prohíbe arrojar al medio ambiente, suelo, aguas y aire, los desechos nocivos a la
   salud. El Ministerio de Salud y la Dirección General de Servicios de Salud podrán autorizar
   emisiones o vertidos previo tratamiento, en la forma que determine el reglamento respectivo.

- Art. 41: Prohíbe utilizar agua contaminada para el cultivo de vegetales alimenticios. Indica que el
   reglamento normalizará lo relativo a esta materia.

Otras entidades con funciones y competencia sobre el uso de las aguas. Ciertas actividades relativas al uso especial de las aguas han sido asignadas a distintas entidades nacionales y unidades ejecutoras, mediante sus respectivas leyes de creación; entre ellas, se cuentan el Instituto Nacional de Fomento Municipal (INFOM), la Unidad Ejecutora de Proyectos (UNEPAR) y la División de Saneamiento del Medio del Ministerio de Salud Pública y Asistencia Social, el Ministerio de Desarrollo Urbano y Rural y varias ONGs como, por ejemplo, Agua del Pueblo.

A nivel municipal y departamental, las instituciones que participan en el sector son: Empresa Municipal de Agua (EMPAGUA), Unidad Ejecutora del Acueducto Nacional Xayá-Pixcayá, el Banco Nacional de la Vivienda (BANVI), la Empresa Mariscal y diversas empresas de agua de lotificadoras privadas en la ciudad de Guatemala y su área de influencia.

Cabe recordar en este punto el uso agrícola que, de conformidad con el Decreto 102-70, faculta al Ministerio de Agricultura para conceder el uso y aprovechamiento del agua con tales fines. Asimismo, es importante mencionar otras leyes que también contienen normas relativas a los usos del agua: el Código Municipal, la Ley del Organismo Ejecutivo, la Ley Orgánica del Instituto Nacional de Electrificación, la Ley Orgánica del Instituto Guatemalteco de Turismo y la Ley de Petróleo.

2.5.3 Administración del agua

En Guatemala, existen actualmente distintas entidades que, con diferentes rangos de jerarquía, tienen ingerencia en la gestión del recurso agua con distinto nivel funcional y operativo. Entre ellos están los ministerios de Estado, las secretarías, las comisiones, los consejos, los entes descentralizados autónomos y semiautónomos, las municipalidades y el sector privado. Ninguna de dichas entidades tiene el control completo e integral del aprovechamiento, uso y conservación del agua; por el contrario, asumen sólo aspectos parciales, administrando dicho recurso en forma sectorial sin considerar criterios de planificación integral.

Hasta abril de 1992, el Ejecutivo no contaba con una unidad administrativa responsable de los aspectos generales de planificación, dirección, administración, coordinación, regulación, evaluación, control y registro del recurso hídrico. En esa fecha, se crea la Secretaría de Recursos Hidráulicos de la Presidencia por Acuerdo Gubernativo Nº 238-92, como encargada de la administración del recurso hídrico nacional, mediante un régimen general de concesión de derechos de uso de agua; asimismo, la Secretaría tiene como función establecer una política coherente en materia del recurso agua. Sin embargo, ésta no actúa como ente rector porque no se ha definido claramente la competencia de las instituciones que actualmente ejercen el control sobre los recursos hídricos; además, la Secretaría no cuenta en la actualidad con el apoyo político necesario, ni con los recursos humanos, financieros, legales y técnicos suficientes para poder cumplir con las funciones que le asigna su acuerdo de creación.

2.5.4 Conservación, protección de fuentes y calidad del agua

Esta área comprende la protección de las aguas frente a las actividades del hombre. Las disposiciones aplicables pretenden detener el deterioro, pérdida o disminución no sólo de la calidad y cantidad del agua, sino también del resto de los recursos naturales. Asimismo, incluye la adopción de medidas de seguridad para proteger a las personas y sus bienes ante fenómenos hídricos naturales o artificiales. Las disposiciones sobre protección se refieren a la contaminación, sea esta generada por un usuario del agua o como consecuencia de vertimientos de residuos a las fuentes de agua. Las descargas se clasifican en dos tipos: la directa, vertida por la entidad generadora al cuerpo receptor de agua; la indirecta, vertida por entidades generadoras cuyos sistemas de afluentes se conectan al sistema público de alcantarillado.

Existen normas prohibitivas en el Decreto del Congreso 1004 de 1953, que limitan el vertimiento a las aguas de todo desecho sólido, líquido o gaseoso sin tratamiento previo, proveniente de cualquier actividad, así como la construcción de letrinas cerca de las fuentes de agua. Por su parte, la Ley de Protección y Mejoramiento del Medio Ambiente, generó la promulgación del Reglamento de Requisitos Mínimos y Límites Máximos Permisibles de Contaminación para la Descarga de Aguas Servidas. Este Reglamento tiene por objeto establecer dichos límites de aguas procedentes de la industria, explotaciones agropecuarias y superficiales, subterráneas o costeras. Previo a dicha descarga, exige que se sometan a procesos purificadores para eliminar los efectos contaminantes.

El Reglamento estipula que, en el plazo de dos años, las municipalidades y las industrias del país deben implementar un sistema o planta de tratamiento para aguas servidas y, de no ser posible por causas justificadas, deben instalar como mínimo un tanque de sedimentación o aplicar un método equivalente. Además, indica que las aguas servidas serán descargadas únicamente después de la remoción adecuada de los lodos sedimentados y siempre que cumplan los límites establecidos; contempla los parámetros de mínimos y máximos; establece un sistema de control y monitoreo; indica que deben efectuarse de tres a cinco análisis por año para el examen de las aguas de desecho, de conformidad con los métodos establecidos por las normas guatemaltecas obligatorias (COGUANOR) o, en su defecto, de acuerdo con las normas centroamericanas (ICAITI) o las norteamericanas (APHA, AWWA y WPCF).

No obstante lo anterior, el plazo de dos años para instalar los sistemas de tratamiento venció en febrero de 1991 y la implementación efectiva de tales disposiciones es poco probable pues la Comisión Nacional de Medio Ambiente (CONAMA), entidad creada con el fin de implementar tal normativa, no cuenta con los mecanismos de control y monitoreo necesarios, ni ha establecido una coordinación con otras instituciones del Estado en tal sentido.

Por su parte, el Código de Salud prohíbe la descarga de albañales y de aguas servidas a las fuentes de aguas. Sin embargo, es importante recalcar que no se ha emitido el reglamento correspondiente que regule las aguas sanitariamente seguras. Otras disposiciones aplicables a la materia son las contenidas en la Ley de Áreas Protegidas, el Código de Salud, el Código Penal, el Código Civil, la Ley de Minería y el Reglamento del Derecho de Vía.

2.5.5 Régimen de sanciones

Ley de Protección y Mejoramiento del Medio Ambiente (Decreto Nº 68-86 del Congreso de la República). Con respecto a la calidad del agua, la Ley de Protección y Mejoramiento del Medio Ambiente contempla las sanciones que se impondrán contra acciones u omisiones que violen dicha Ley y el Reglamento de Requisitos Mínimos y Límites Máximos Permisibles para la Descarga de Aguas Servidas. El artículo 29 estipula que toda acción u omisión que contravenga las disposiciones en ella establecidas, afectando de manera negativa la cantidad y calidad de los recursos naturales y los elementos que conforman el ambiente, se considerará como infracción y se sancionará administrativamente de conformidad con los procedimientos de dicha Ley, sin perjuicio de los delitos que contempla el Código Penal.

Las sanciones que la CONAMA dictamina por las infracciones de la Ley, son las siguientes:

a) Advertencia, aplicada a juicio de la Comisión y valorada bajo un criterio de evaluación de la
         magnitud del impacto ambiental;

b) Tiempo, determinado para cada caso específico, para la corrección de factores que deterioran
        el ambiente;

c) Suspensión, cuando hubiese variación negativa en los parámetros de contaminación
        establecidos para cada caso específico por la CONAMA;

d) Comiso de las materias primas, instrumentos, materiales y objetos que provengan de la
        infracción cometida;

e) Modificación o demolición de construcciones violatorias de disposiciones sobre protección y
        mejoramiento del medio ambiente;

f) Establecimiento de multas para restablecer el impacto de los daños causados al ambiente;

g) Cualesquiera otras medidas tendientes a corregir y reparar los daños causados y evitar la
        continuación de actos perjudiciales al medio ambiente y los recursos naturales.

Decreto 1004 (1953). Con respecto al arrojamiento de residuos a las aguas, establece que se prohíbe terminantemente mezclar, depositar o lanzar a las aguas de los ríos, riachuelos, manantiales y lagos, substancias vegetales o químicas, desechos o residuos de la producción agrícola o industrial o bien plantas o substancias de cualquier especie. Asimismo, prohíbe usar letrinas que careciendo de algún dispositivo de depuración o adecuada filtración de sus desagües, se encuentren situadas en las márgenes de los ríos, riachuelos, manantiales y lagos. La infracción a éstas disposiciones se penalizará con las sanciones establecidas en el Código Penal.

Código Penal (Decreto Nº 17-73 del Congreso de la República). El Código estipula que quien de propósito, envenenare, contaminare o adulterare, de modo peligroso para la salud, agua de uso común o particular, o sustancia alimenticia o medicinal destinadas al consumo, será sancionado con prisión de dos a ocho años. Igual sanción se aplicará a quien, a sabiendas, entregare al consumo o tuviere en depósito para su distribución, agua o sustancia alimenticia o medicinal, adulterada o contaminada.

Si bien el Código de Salud establece prohibiciones sobre la contaminación de las aguas y sobre el uso y la utilización de agua contaminada para el cultivo de vegetales alimenticios, al no existir un reglamento que normalice lo relativo a la materia, la violación a dichas disposiciones carece de sanción. Es claro que, en Guatemala, el régimen de sanciones relativas al sector no es efectivo porque las autoridades no han logrado mantener libre de contaminación las aguas. Más que en la naturaleza de la sanción (multa, prisión, suspensión, revocatoria y caducidad de derechos otorgados, intervención y clausura de establecimientos industriales y comerciales, entre otras), el problema radica en la aplicación de tales sanciones, pues no se cuenta con los mecanismos de control y monitoreo necesarios para hacer efectivo el cumplimiento de las disposiciones legales.

2.5.6 Observaciones sobre el contexto legal

Las disposiciones legales relativas al recurso hídrico están incluidas en varias leyes, decretos y acuerdos. Esta fragmentación se relaciona con la falta de distinción entre las áreas de responsabilidad funcional y operativa de las entidades del gobierno que tiene a cargo la gestión de diferentes aspectos relativos a la materia. Por ejemplo, la administración y uso de las aguas se menciona en varias leyes creando dificultades prácticas para implementarlas y hacerlas cumplir. Es el caso de las normas que crean las diferentes instituciones y entidades gubernamentales que asignan facultades sobre dichos aspectos (por ejemplo, el Ministerio de Agricultura, las municipalidades y EMPAGUA), representando una dificultad práctica para la eficiente gestión del sector. Además, muchas normas son letra muerta porque las entidades responsables de aplicarlas carecen de mecanismos financieros, administrativos y operativos ágiles y flexibles. En términos generales, el cumplimiento de funciones o la prestación de servicios es ineficiente no por restricciones de tipo legal, sino por aspectos de índole presupuestaria y de gestión administrativa.

Por otra parte, las distintas épocas en que la legislación de Guatemala sobre la materia ha sido promulgada, evidencia en varios casos las prerrogativas otorgadas en función de intereses políticos, prerrogativas que tienden a reflejar las actitudes particulares de grupos de presión en la época en que la legislación se promulgó y que debieran ser revisados ahora a la luz de una creciente sensibilidad hacia el ambiente y el desarrollo sostenible.

Relación con otros sectores. Según quedó expuesto, existe relación del sector de agua potable y saneamiento con otros sectores. Tal es el caso de urbanismo, ambiente, salud, minería. Las leyes que regulan estos sectores contienen disposiciones aplicables al ámbito del sector agua que se superponen, pues en ellas se asignan competencias sobre la materia a las diferentes entidades encargadas de dichos sectores, creando conflictos que fomentan la desarticulación y fragmentación del sector agua potable y saneamiento. Aún cuando existen disposiciones legales que contemplan la coordinación extrasectorial, como el acuerdo de creación de la Secretaría de Recursos Hidráulicos, en la práctica esta coordinación no se da, por carecer dicha Secretaría de un poder de convocatoria adecuado.

Modernización del sector. Cabe mencionar que se está llevando a cabo un proyecto de modernización del sector salud que cuenta con préstamos del Banco Mundial y del BID. Sin embargo, no existe en la actualidad ningún proyecto de modernización que se esté efectuando en el sector agua potable y saneamiento.

Tras el análisis del desorden en el manejo del agua que se refleja en el marco legal vigente, se elaboró un proyecto de ley denominado Ley General de Aguas, presentado al Congreso el 18 de noviembre de 1992. La exposición de motivos indica que este proyecto tiene un doble propósito: convertir al agua en un factor positivo de desarrollo para alcanzar objetivos sociales y económicos de índole nacional y garantizar la satisfacción de las demandas sociales e individuales. En lo relativo a políticas, planificación, otorgamiento de derechos sobre obras hídricas y protección de las aguas, el proyecta innova su operación y manejo, prestación de servicios, incentivos fiscales y protección de las aguas; otorga al usuario directo del agua el derecho y la obligación de proteger el recurso y de garantizar los intereses sociales e individuales a lo largo del proceso de reordenamiento del uso y conservación del agua.

Dicho proyecto comprende aspectos normativos y propone la creación del Instituto Nacional de Agua como ente especializado y descentralizado, facultado para ejercer las funciones y atribuciones que la ley le asigna al Estado, haciéndolo responsable de cumplir con las obligaciones impuestas a éste, compitiéndole todos los asuntos relacionados con el uso, manejo y conservación de las aguas y demás bienes hídricos. El proyecto también contempla la derogación de disposiciones que otorgan a otros entes públicos la facultad de conceder derechos de uso sobre aguas del dominio público, facultad que reserva exclusivamente para el Instituto.

Si bien el proyecto se ha presentado al Congreso Nacional, no existe la voluntad política para pasarlo por el proceso legislativo debido a los fuertes intereses económicos y políticos que se verían afectados si se promulgara la ley. La promulgación de esta ley, que vendría a resolver una serie de problemas legales e institucionales en aras de un uso y administración racional del recurso agua, cede una vez más ante grupos de presión que salvaguardan intereses particulares.

Aspectos técnicos. Si bien el Reglamento de Requisitos Mínimos y Límites Máximos Permisibles de Contaminación para la Descarga de Aguas Servidas remite al uso de normas para el control de la calidad del agua mencionadas más arriba, éstas no se aplican en la práctica. Tampoco existe un sistema de normalización coherente, que guarde relación con las especificaciones técnicas y las necesidades del sector para la aplicación de tales normas. Los instrumentos legales vigentes que regulan los mecanismos para preservar el recurso hídrico y para controlar la calidad del agua para el consumo humano, no son apropiados; las entidades con responsabilidad sobre el tema carecen de mecanismos de coordinación, control y seguimiento, haciendo obsoleta la mayoría de las disposiciones sobre dichos aspectos. Por lo tanto, se hace necesario llevar a cabo una estandarización de criterios técnicos y normas de calidad y codificar éstas bajo un sistema integrado y coherente con el objeto de facilitar su aplicación y hacer efectivo su cumplimiento.

Recomendaciones. Es indispensable definir e implementar los cambios profundos en la legislación, requeridos para reordenar el sector, de modo que las instituciones del Estado y la población misma logren satisfacer la demanda actual en todos sus aspectos (dominio, uso, administración, calidad, protección de las fuentes y cuencas hidrográficas, y cualesquiera otras que las necesidades del país determinen). Estos cambios deben efectuarse en el marco de las metas y objetivos de desarrollo del sector y demás políticas nacionales de desarrollo, de modo que no se repitan errores de superposición de normas, duplicidad de funciones y falta de mecanismos para el efectivo cumplimiento de las leyes, entre otros. Así, sectores como agricultura, industria, turismo y minería deberán ser dotados de los instrumentos legales que les permitan la articulación inter y extrasectorial, de modo que sus esferas de acción no se contrapongan y causen conflictos y multiplicidad de competencias.

La administración del recurso agua debe contemplar regímenes de planificación, regulación, otorgamiento de derechos, protección, conservación y control integrados y coordinados. Todos estos aspectos deben contar con el marco legal apropiado que permita operativizar cada una de las funciones indispensables para asegurar a la población el manejo y distribución adecuado de las aguas, de conformidad con modernas políticas de desarrollo económico y social sostenible. Deberá promulgarse una nueva legislación integral, para no dividir las responsabilidades dirigidas a su implementación y cumplimiento, llenar vacíos jurídicos, corregir portillos legales e inconsistencias, eliminar prerrogativas y hacer efectiva la aplicación de las sanciones a eventuales infractores.

Dado que en todo proceso tendiente a modernizar el Estado es imprescindible el esfuerzo de colaboración, es necesario concientizar y sensibilizar tanto a la población como a entidades gubernamentales sobre los aspectos relativos a la materia, tales como impactos ambientales y calidad del agua, así como sobre otros relativos a mecanismos de consulta, denuncia, derechos y obligaciones de los particulares, obligaciones de las dependencias estatales, entre otros. De lo expuesto, se deduce la necesidad de una ley cuyo proceso de promulgación contemple una cuidadosa y exhaustiva revisión de la legislación existente dentro del contexto de los objetivos y metas económicas, sociales y ambientales de la Nación: todo marco legal que se dicte con tal propósito deberá tener como meta hacer cumplir en la práctica sus disposiciones; de otra forma, el status quo no podrá superarse y la crítica situación actual sólo se verá agravada.


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