Perú

INFORME ANALÍTICO

  1. FORTALEZAS Y ASPECTOS CRÍTICOS DEL SECTOR

El Ministerio de la Presidencia reconoce que la administración de los servicios de saneamiento es deficiente. En general se produce agua suficiente como para atender adecuadamente a la población; sin embargo, las deficiencias en la operación y mantenimiento de los sistemas, los altos volúmenes de pérdidas de agua, los desperdicios generados por los consumidores, los usos clandestinos y la baja cobertura de micromedición son señalados como las principales causas para que el suministro no sea satisfactorio. Por otro lado, la infraestructura se deteriora aceleradamente, por la ausencia de mantenimiento preventivo, en parte por la poca importancia que se le da a este aspecto, además de las limitaciones de recursos económicos.

En el medio urbano, los usuarios no se encuentran satisfechos con relación al servicio que reciben de las EPS, muestra de ello es que en 1998 se recibieron 447 000 reclamos lo que representa un índice de 6,4 reclamos por cada 1000 conexiones.

El Ministerio de la Presidencia ha identificado que la gestión de comercialización tiene ínfimo desarrollo en las EPS. Del total de agua que producen las empresas se logra facturar el 55% y de este total, se cobra oportunamente el 50%. Las EPS tardan en promedio 140 días en hacer efectiva la cobranza. En general las tarifas que vienen cobrando las EPS son razonables, inclusive se podrían considerar altas en relación a la calidad del servicio. Son pocas las EPS que tienen algún grado de atraso tarifario, el cual se debe principalmente a decisiones de las autoridades políticas de estas localidades.

El elevado porcentaje de agua no contabilizada afecta considerablemente los ingresos reales de las empresas. La pérdida estimada por este concepto es de 25,5 millones de dólares anuales. La cobranza bordea el 90% de la facturación, la diferencia se transforma en cuentas incobrables y alcanzan aproximadamente 23,5 millones de dólares al año, lo cual afecta directamente el flujo de caja e induce a endeudamiento de corto plazo con el consiguiente incremento de costos. Tan solo 3 EPS (de las 45 reconocidas por SUNASS) logran un margen superior al 40% de sus ventas después de cubrir sus costos y gastos desembolsables. El resto logra márgenes mínimos y 4 de ellas tienen costos y gastos desembolsables superiores a sus ingresos. De este modo son muy pocas las EPS que generan recursos suficientes como para pagar el servicio de deuda, reponer activos y realizar nuevas inversiones. No existe una política explícita de subsidios; no obstante el Estado viene subsidiando a las empresas a través de aportes de capital a título gratuito y las estructuras tarifarias vigentes permiten aún un subsidio cruzado entre los consumidores. Esto aparte de no dar claras señales del costo del servicio, genera distorsiones y sobre costos a la economía. Prácticamente todas las EPS se encuentran endeudadas más allá de sus posibilidades de pago (PRES, 1999).

La situación se considera parecida o más crítica en aquellas administraciones no reconocidas por SUNASS y principalmente en el medio rural. De acuerdo con la SUNASS (Memoria 1998) la gestión de las EPS municipales es deficiente; existe siempre interferencia política que impide un desenvolvimiento empresVerdana, una baja recaudación de las cobranzas, grandes pérdidas y fugas de agua en el sistema y bajos niveles de continuidad. Hay problemas de información relacionada al valor de los activos, en parte por la falta de saneamiento físico legal de las propiedades municipales y también por la misma naturaleza del servicio, pues gran parte de los activos se encuentra bajo tierra.

En la mayoría de las administraciones, los procesos de ejecución de obras, operación y mantenimiento y evaluación de los sistemas son deficientes y onerosos, generalmente asociado a la falta de personal calificado y de recursos económicos. Las intervenciones en los campos técnicos y administrativos generalmente no son especializadas, ya sea por que los cuadros de personal son conformados con gran interferencia política o porque las remuneraciones están muy deprimidas, de este modo son muy pocas las administraciones que cuentan con personal especializado. Esta situación es más evidente en función al tamaño de la población atendida. A excepción de SEDAPAL y algunas otras empresas de ciudades grandes, las EPS no han logrado autonomía técnica, requiriendo de asistencia constante; desafortunadamente, no existe una institución que pueda atender esta demanda en forma sostenida.

En general, existen también dificultades para establecer criterios adecuados en la selección de tecnologías que hagan compatibles los sistemas de agua y saneamiento con las condiciones geográficas, climáticas y socioeconómicas de las comunidades.

En ciudades pequeñas y localidades rurales la forma de administrar el servicio no es adecuada, ya que las municipalidades y las juntas administradoras no tienen un cabal conocimiento del funcionamiento y gestión de los servicios, ni hay una definición clara de las responsabilidades de estas instancias sobre el servicio de agua potable y alcantarillado, generándose discrepancias respecto de a quien corresponde la administración.

En el ámbito rural se destacan como aspectos críticos, la aplicación de estrategias de baja sostenibilidad y la ausencia de un marco institucional consolidado. Estas falencias ocasionan distorsiones en la intervención de las instituciones del Estado y ONGs con duplicidad de esfuerzos y propuestas contradictorias de gestión y tecnología.

En ciudades pequeñas y localidades rurales, se han identificado los siguientes problemas (PRONAP, 1998):

Asimismo, se han identificado serias deficiencias de diseño, operación y mantenimiento de los sistemas, tales como vulnerabilidad de las captaciones a la contaminación; intermitencia del servicio a pesar que existe capacidad en las fuentes; discontinuidad en el servicio de abastecimiento de agua; roturas frecuentes en las líneas de conducción que no son reparadas en forma oportuna y adecuada; reservorios con instalaciones defectuosas o incompletas y presencia de filtraciones en los muros; no se realiza la desinfección del agua; no se clora el agua en forma adecuada y continua; deficiente distribución de la escasa cantidad de agua disponible; se estima que las pérdidas de agua son muy altas; las conexiones domiciliarias son de mala calidad; existe derroche de agua en las viviendas; existe bajo índice de uso del sistema de alcantarillado y viviendas que no pueden utilizar el sistema de alcantarillado, por problemas técnicos o económicos; las redes de alcantarillado presentan gran acumulación de sedimentos; atoros en el sistema de alcantarillado en época de lluvias; los buzones presentan roturas en tapas, techos y muros y no cuentan con canaletas direccionales de flujo; contaminación de las aguas en los cuerpos receptores de las descargas; uso indiscriminado de aguas residuales sin tratamiento previo.

Prácticamente las mismas deficiencias fueron identificadas por DIGESA en un estudio que tuvo como base más de 700 sistemas en el área rural en 1999.

A pesar de todos los problemas presentados, se reconoce que el gobierno ha logrado desplegar sus capacidades para lograr un incremento importante en la cobertura de agua y saneamiento, mejorando el nivel de los servicios en el medio urbano y atendiendo zonas de extrema pobreza en el medio rural. Se reconoce también el esfuerzo conjunto de instituciones gubernamentales y no gubernamentales, así como de la cooperación internacional en la discusión y propuesta para el ordenamiento del sector, así como en la búsqueda de estrategias sostenidas principalmente en el área rural.

Fortalezas del Sector

A continuación, se muestra el resultado del análisis situacional y se presenta un resumen de las fortalezas del sector:

FORTALEZAS DEL SECTOR

  • Incremento importante de la cobertura de agua y saneamiento, en el medio urbano y rural.
  • Aumento considerable de recursos canalizados al sector, con inversiones percapita 15 veces mayores en 1998 que en 1990; los planes de inversión del 2000 al 2010 proyectan recursos percapita hasta 12,5 veces mayores, cuando son comparados a los de 1990.
  • Mejoría de la calidad de los servicios en el medio urbano, con inclusión de la desinfección en 80% de las Empresas Prestadoras de Servicios, programas de instalación de micromedidores y control de fugas en marcha, aumento del numero de horas de abastecimiento, aumento del numero de conexiones domiciliarias, implementación de programas de mejoramiento institucional y operacional en las EPS.
  • Atención a zonas de extrema pobreza, con asignación de recursos financieros a esas áreas.
  • Establecimiento de mecanismos adecuados para canalizar recursos a comunidades de extrema pobreza.
  • Amplitud del Territorio cubierto y comunidades remotas incluidas
  • Existe hoy una propuesta concreta de reformulación de las políticas y fortalecimiento del Sector, fruto de un intenso proceso de concertación, involucrando instituciones gubernamentales y no gubernamentales del Sector de Agua y Saneamiento.
  • A nivel nacional se ha internalizado el concepto de saneamiento como una estrategia de protección de la salud, mejora de las condiciones de vida de la población y protección ambiental.
  • Existe un reconocimiento de la falta de sostenibilidad de algunos proyectos ejecutados y se están realizando esfuerzos para mejorar esta situación.

Aspectos Críticos del Sector

Los aspectos críticos del Sector, de acuerdo a su origen o problemas que generan, fueron analizados y resumidos en: políticos, legales e institucionales; económico, financieros y de gestión; tecnológicos; sociales. Estos problemas se presentan en mayor o menor grado en los servicios urbanos y rurales y son mostrados en los cuadros siguientes:

ASPECTOS CRÍTICO-POLÍTICOS, LEGALES E INSTITUCIONALES

  • Falta una política definida que establezca un marco legal e institucional adecuado para el desarrollo del Sector, lo cual se manifiesta en la superposición de funciones y duplicidad de esfuerzos en atender la demanda de servicios y en la dificultad de orientar adecuadamente las inversiones. La falta de una política de inversión y financiamiento no ha permitido orientar adecuadamente los recursos financieros
  • Se evidencia la necesidad de fortalecer el órgano rector a fin que asuma su función promotora y facilite el desarrollo del Sector.
  • La SUNASS se encuentra adscrita al Ministerio de Economía y Finanzas, no existiendo claridad en las relaciones SUNASS – PRES – MEF, lo cual obstaculiza algunas acciones de regulación. Por otro lado la función promotora asignada a SUNASS no es compatible en rigor con la de un organismo regulador, además de no haberla cumplido en la práctica.
  • En el plano rural, ausencia de marco institucional y legal consolidado e implementación de estrategias con baja sostenibilidad. Estas falencias ocasionan distorsiones en la intervención de las instituciones del Estado y ONGs con duplicidad de esfuerzos, propuestas contradictorias de gestión y tecnológicas.
  • Fuerte interferencia política en las EPS.

 

ASPECTOS CRÍTICO-ECONÓMICOS, FINANCIEROS Y DE GESTIÓN

  • Existen limitaciones financieras para incrementar la cobertura y mejorar los servicios a nivel del país. Se espera que organismos de cooperación internacional, EPS y comunidades, además del sector privado puedan asegurar la ejecución del plan de inversiones existente.
  • El administración de los servicios es deficiente, a nivel urbano y rural.
  • Baja sostenibilidad de los sistemas por planificación y organización inadecuada, deficiencias en el manejo del recurso económico, escasez de personal técnico y administrativo calificado y ausencia de practicas adecuadas de operación y mantenimiento.
  • Las prácticas de gestión no son retroalimentadas al interior de una administración de servicios. Los cambios de autoridades municipales generan modificaciones en los cuadros directivos de las EPS o Administraciones Municipales, incluso en una misma gestión municipal. En promedio las EPS cambian de Gerente General cada 17 meses (PRES, 1999).
  • El endeudamiento de las EPS y los ingresos insuficientes para cubrir los costos de operación y mantenimiento son características generalizadas en el ámbito urbano, a excepción de SEDAPAL y algunas EPS de grandes ciudades. La gestión de comercialización tiene ínfimo desarrollo en el sector.
  • Ausencia de una política explícita de subsidios, existiendo subsidios cruzados, que generan distorsiones en los servicios.
  • En ciudades pequeñas y localidades rurales, no hay una definición clara de las responsabilidades de la municipalidad, Juntas Administrativas, Asociaciones de Usuarios sobre el Servicio de agua potable y alcantarillado.

 

ASPECTOS CRÍTICO-TECNOLÓGICOS

  • Existen problemas de diseño, construcción, operación y mantenimiento que se hacen más evidentes cuanto más pequeñas y más alejadas están las comunidades.
  • Falta de profesionales y técnicos especializados para atender la demanda creciente.
  • Falta de oferta tecnológica y de criterios de selección para implementar sistemas compatibles con las condiciones geográficas, climáticas y socio-económicas de las poblaciones.
  • Insuficientes montos asignados para la pre-inversión que dificultan la presentación de alternativas tecnológicas.
  • Deterioro de la infraestructura, con grandes pérdidas de agua por antigüedad de los sistemas y por fallas en la operación y mantenimiento de los mismos.
  • A excepción de SEDAPAL y algunas otras empresas, las EPS no han logrado autonomía técnica.
  • En el área rural o en pequeñas comunidades, las Municipalidades, las JASS, las Asociaciones de Usuarios o las comunidades no están preparadas para la operación, mantenimiento y administración de los servicios, necesitando de asistencia técnica adicional. No hay un organismo que pueda dar asistencia técnica constante; ésta se da en forma restringida por las EPS, el PRONAP (pequeñas localidades) o por el MINSA y las ONGS para el área rural.

 

ASPECTOS CRÍTICOS DE AMBIENTE Y SALUD

  • El porcentaje de aguas residuales tratadas (14%) es todavía muy bajo en el país, representando un riesgo al ambiente y a la salud de la población.
  • La falta de continuidad del servicio y de cobertura total de la desinfección del agua, son factores de riesgo a la salud que afecta principalmente a las zonas urbanas y rurales de menores recursos.
  • El uso indiscriminado de aguas residuales sin tratamiento previo para riego, por la escasez del recurso en las ciudades costeras y la estacionalidad de las lluvias en la zona andina.
  • La población, principalmente en las áreas más deprimidas, no ha incorporado a sus hábitos y costumbres una cultura sanitaria que les permita prevenir las enfermedades transmitidas por malas condiciones sanitarias y ambientales.

 

ASPECTOS CRÍTICO–SOCIALES

  • Carencias de programas sostenidos de educación en salud e higiene
  • Falta de conciencia del valor del agua y de los servicios en los medios urbanos y periurbanos. Los bajos niveles de micromedición, favorecen también los desperdicios de agua a nivel domiciliario.
  • Las bajas tarifas o ausencia de pago por el servicio en el medio rural facilita el derroche del agua.
  • Escasa capacidad de pago de la población, acentuando la alta morosidad, principalmente en las comunidades pequeñas
  • En el área rural, limitado conocimiento por parte de la comunidad respecto de las propuestas tecnológicas y sus costos asociados. Escasa participación en las decisiones.
  • Baja capacidad organizativa de las comunidades. Los modelos de intervención de organismos del Estado y ONGs han significado en algunos casos la perdida de las costumbres ancestrales de participación de la comunidad.

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