Perú

INFORME ANALÍTICO

  1. ANTECEDENTES

2.1 Características generales y situación de salud del país

El Perú se ubica en la parte central y occidental de América del Sur y tiene una extensión territorial de 1 285 216 km2 divididos en tres regiones naturales: la costa, la sierra y la selva. El Perú se define como un país pluricultural, intercultural, multilingüe y multiétnico. La Constitución de 1993 determinó la división de tipo departamental: 24 departamentos subdivididos en 194 provincias y estas en 1818 distritos.

La política del Estado está influenciada por dos elementos: la promoción de la liberalización de la economía y la presencia de demandas sociales básicas, tal como pudo apreciarse en el censo de 1993, del cual se desprende que el 53,9% de los hogares peruanos tenían por lo menos una necesidad básica insatisfecha. En base a estas premisas, el Gobierno ha decidido reformar las funciones del Estado y reorientar el gasto público para lograr una mayor eficiencia de sus recursos, los cuales no pueden exceder la disponibilidad tributaria del país. Este proceso implica centrar las funciones públicas que no pueden ser asumidas por entidades privadas por razones de seguridad, equidad social y regulación del mercado. Dentro del objetivo de reestructuración de las funciones generales y específicas, el alivio a la pobreza extrema es una meta de mediano plazo, base de la política social.

El crecimiento de la economía peruana presenta marcadas oscilaciones. A mediados de la década del setenta se inició una prolongada crisis económica que tuvo su pico en los años 1983 y 1989, con disminuciones del producto interno bruto (PIB)1 del orden de 12,6% y 11,7%, respectivamente. Los períodos de expansión han sido breves, debido fundamentalmente a la política de sustitución de importaciones estimulada desde el Estado y aplicada de manera conjunta con una estructura de precios relativos sumamente distorsionada. Esta política colapsó a partir de 1988, generándose un severo proceso recesivo acompañado de hiperinflación, desorden social y violencia. La hiperinflación sólo pudo ser controlada a partir de agosto de 1990, en que el nuevo gobierno tomó medidas estabilizadoras. Ese año el país alcanzó su mayor nivel de inflación (7,650% de incremento acumulado en los precios). A partir del cuarto trimestre de dicho año la inflación ha mantenido una tendencia decreciente, hasta 12,5% en 1994, 10,4% en 1996 y 6% en 1998.

De 1987 a 1992, la producción nacional disminuyó 23,5% y la producción per cápita, 28,9%, agudizando los niveles de pobreza ya existentes. De 1993 a 1995, el producto nacional bruto (PNB)2 mostró una tendencia creciente, lo cual permitió en 1995 recuperar los niveles reales de producción con que contaba el país en 1987. Esta recuperación se insertó en un marco de estabilización y reestructuración de la economía, así como de acciones de pacificación y de reinserción en la comunidad económica internacional. La recuperación de la inversión privada se apoyó en el éxito en la lucha antinflacionaria y el aumento de credibilidad gubernamental y se observó en casi todos los sectores, especialmente en los de construcción, comercio, agricultura y manufactura. Según la Encuesta Nacional de Niveles de Vida (ENNIV) de 1997, desde 1994 el proceso de crecimiento económico ha continuado, con tasas de 7,3% en 1995, 2,5% en 1996 y 7,2% en 1997. En 1998, sin embargo, dos shocks económicos interrumpen el crecimiento económico de Perú: el impacto del Fenómeno "El Niño" y de la crisis financiera mundial. En 1998 la economía peruana registró un crecimiento modesto de 0,3%.

En el sector de agua y saneamiento, entre 1988 y 1998 se ha observado un crecimiento importante3: La cobertura de agua potable se incrementó de 58,4% en 1988 a 70,6% en 1993 y a 75,4% en 1998 y la de saneamiento de 47% en 1988 a 63,5% en 1993 y a 73,7% en 1998; sin embargo, estas cifras deben ser analizadas considerando las limitaciones de intermitencia y calidad del servicio. Se debe destacar que las inversiones realizadas en el sector de agua y saneamiento forman parte de la "Estrategia focalizada para la lucha contra la pobreza para el período 1996-2000" del Ministerio de la Presidencia, que ha previsto incrementar el acceso al agua potable y a sistemas de eliminación de excretas a 80% y 75% respectivamente; estimándose que estas metas podrán ser alcanzadas al año 2000. En el país se ha invertido en el período 1990 a 1998 un promedio de US$ 228 910 000 anuales para obras de infraestructura de agua y saneamiento; monto que incluye tanto la inversión del Estado, como de las Entidades Prestadoras de Servicios (EPS) y sector privado (ONGs y comunidades) y es equivalente a alrededor del 14% del total de inversiones del gobierno durante el mismo período.

El crecimiento económico de los últimos años y la voluntad política expresada en programas especiales de lucha contra la pobreza, ha permitido algunos logros en el campo social. Según las Encuestas Nacionales de Niveles de Vida (ENNIV) de 1991, 1994, 1996 y 1998 la condición de pobreza4 disminuyó entre los años 1991 y 1994 de 57,4% a 53,4%, y a 50,7% en 1997. Se estima que en 1998 este indicador es de 48,5%. En 1994, 19% de la población nacional se encontraba en pobreza extrema5, y esta proporción era mayor en las zonas rurales de la costa, la sierra o la selva (66%, 68% y 70%, respectivamente); sin embargo en 1997 este indicador fue de 14,8% y se estima, según el PROFINES que este indicador se ha reducido en 1998 a 13%. No obstante, la reducción de la pobreza entre 1994 y 1997 no constituye un proceso homogéneo; ya que se aprecia que el porcentaje de pobres disminuyó en cuatro dominios geográficos (Lima Metropolitana, costa rural, sierra urbana, selva rural) mientras que aumentó en los otros tres (costa urbana, sierra rural, selva urbana). A diferencia de la evolución experimentada por la pobreza total, el porcentaje de individuos en extrema pobreza desciende en todos los dominios de estudio para el periodo 1994-1997, siendo las regiones más beneficiadas las áreas urbanas de la sierra, la selva y la costa6.

Según la actualización del IX Censo de Población de 1993, la población total del Perú ascendía a 21 801 600 habitantes en 1993 y según estimación del Instituto Nacional de Informática y Estadística (INEI) a 24 800 700 habitantes a Diciembre de 1998. La tasa de crecimiento anual promedio de la población entre 1981 y 1993 fue de 2,0%, estimándose esta tasa en 1,8% para 1998, con lo cual se mantiene la tendencia decreciente observada en los últimos 30 años. Utilizando los criterios del INEI7 para definir población urbana y rural, los cuales son diferentes de aquellos utilizados por el Sector de Agua y Saneamiento8, la población urbana en 1993 representó 70,1% de la población nacional (15 870 250 habitantes), lo que demuestra el creciente proceso de urbanización al compararla con las cifras de 1972 (59,5%) y 1981 (65,2%). Entre 1981 y 1993 el crecimiento anual promedio de la población urbana fue de 2,8%, mientras que el de la población rural fue de 0,9%. Con los criterios del sector de agua y saneamiento, donde de acuerdo con el Reglamento de la Ley General de Servicios de Saneamiento – 1995 – el ámbito rural es definido como localidades con menos de 2 000 habitantes, la tendencia a la urbanización se confirma: la población urbana en 1972, 1981, 1993 y 1998 es de 52,1%, 58,1%, 65,7% y 68,4% respectivamente, representando estos datos a 16 969 600 de población urbana y 7 831 100 rural.

La tasa bruta de natalidad descendió de 35 nacimientos por 1 000 habitantes en 1980 a 26 por 1 000 en 1996. Para el período 1995–2000 este indicador se estimó en 24,9 por 1 000 (INEI). La tasa global de fecundidad (TGF), que hasta la década de los sesenta fue superior a 6,5 hijos por mujer, disminuyó a 4,0 hijos por mujer en 1991 y se estimó en 3,0 hijos por mujer para el período de 1995-2000 (INEI).

La esperanza de vida en el país, aumentó de 53,6 a 66,3 años entre 1970 y 1993 y la proyección del INEI para el periodo de 1995 al 2000 es de 68,3 años. La proyección del INEI para el año 2010 es de 70,5 años y para el periodo de 2020 a 2025 es de 74,5 años.

Según la Encuesta Nacional Demográfica y Social (ENDES) 96, de cada 1000 niños nacidos en el Perú de 1991 a 1996, 43 de ellos murieron antes de completar 1 año de edad. La tasa de mortalidad presenta un nivel de reducción de 25% respecto a la estimada para el período de 1986 a 1991 (57/1000). Dicho nivel de reducción ha sido mayor al observado entre los quinquenios de 81-86 y 86-91 que fue de 14%. Para el período 1995–2000, este indicador estimado por la ENDES 1996 es de 42,8 por 1 000.

Según la misma fuente, la probabilidad que un niño muera antes de cumplir 5 años de vida ha disminuido de 78 a 59 defunciones por mil nacidos vivos entre los periodos quinquenales de 86-91 y 91-96, disminución que es del orden de 24%.

Según datos del INEI, en 1997, las 2 principales causas de muerte en el país fueron las infecciones respiratorias agudas (16,3%), y las enfermedades del aparato digestivo (7,7%). La tasa de mortalidad por enfermedades diarréicas fue de 0,10 muertes por 1000 habitantes y el porcentaje de muertes en menores de 5 años fue de 5,6 (datos OGE-OEI - 1997). Se estima que el número de episodios de diarreas por año en niños menores de 5 años es 69.

En cuanto al Indice de Desarrollo Humano (IDH), según el Informe de Desarrollo Humano del Programa de las Naciones Unidas - PNUD - 1999, el Perú ocupa el 80º lugar entre 174 países y figura en la categoría de desarrollo humano medio (0,500 a 0,799, de una escala con valor máximo de 1). Desde 1990 hasta 1997 el Perú ha avanzado en su desarrollo humano, con índices de 0,703 y 0,739 respectivamente. En el mismo período el PIB pasó de 849 a 1 112.

En el Perú, la clasificación según el PIB real per capita (en términos de PPA, en dólares) menos la clasificación según IDH es -3, lo cual indica que el país ha tenido alguna dificultad en traducir la prosperidad económica en mejor vida para sus habitantes.

A continuación se presentan los indicadores de Perú, según la clasificación en cuanto al IDH:

Clasificación según el IDH

Desarrollo Humano Mediano

Perú - 1998

Desarrollo Humano Alto

Esperanza de vida 66,6 68,3 77
Alfabetización de adultos 75,9 88,7 98,3
PIB real per capita 3 327 4 680 21 647
Indice de esperanza de vida 0,69 0,72 0,87
Indice de escolaridad 0,72 0,85 0,95
Indice del PIB 0,58 0,64 0,90
Valor del IDH 0,662 0,739 0,904

Fuente: Informe sobre el desarrollo humano del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo - 1999

Disponibilidad Hídrica

En el Perú se consideran tres grandes sistemas hidrográficos los cuales a su vez corresponden a cuencas vertientes (Pacífico, Atlántica y lago Titicaca).

En términos de recursos hídricos totales, el agua superficial disponible es abundante constituyendo un gran potencial. A nivel nacional existen 106 cuencas hidrográficas que producen anualmente 2 046 287,5 mmc. de origen superficial y subterráneo. No obstante, los factores que afectan el clima del país originan una gran variedad y discontinuidad del recurso agua a través del tiempo, lo que resulta en una vertiente de escasos recursos hídricos (Pacífico), principalmente en la región Costa donde existen 2 885 m3 superficiales por habitante muy por debajo del promedio mundial de 8 500 m3 superficiales por habitante; y otra de abundante recursos (Atlántico) con un estimado de disponibilidad de 800 000 m3 superficiales por habitante. Una característica importante de los ríos en el país es el régimen temporal de los mismos considerando la irregularidad de sus caudales, un corto período de abundancia o avenida máxima de 3 a 5 meses (Diciembre a Mayo) y un prolongado período de estiaje de 7 a 9 meses (Mayo a Diciembre), situación adversa para las necesidades hídricas del país.

La disponibilidad actual (reservas explotables) de agua subterránea ha sido estimada en 2 739 3 mmc. En 1987, el volumen explotado en la Vertiente del Pacífico, con fines de uso poblacional, pecuario, agrícola e industrial en 39 de las 53 cuencas mediante 8 009 pozos tubulares, a tajo abierto y mixto, fue estimado en 1 508 mmc. El volumen de agua subterránea explotada en la Vertiente del Atlántico y el Titicaca no es conocido y se estima que no es significativa.

Existen a nivel nacional otras fuentes superficiales disponibles del recurso hídrico que son las lagunas, depósitos de agua de régimen temporal o permanente de tamaño variable ubicados entre las cotas 4 000 y 6 000 msnm. de la Cordillera de los Andes.

La ausencia estacional de agua superficial en las regiones costa y sierra ha motivado la ejecución de estudios y obras para el aprovechamiento hidráulico que ofrecen las lagunas como embalses naturales, regulándose actualmente 3 028 mmc. A esto se agrega el potencial que ofrecen las 11 673 lagunas sin estudio ni aprovechamiento y la posibilidad de aprovechar la fisiografía existente en la Cordillera de los Andes favorables para el almacenamiento y embalse de agua mediante represamientos.

La pérdida de calidad del agua es crítica en algunas regiones del país y se debe fundamentalmente a la contaminación por efluentes provenientes de las actividades productivas de la industria, sobre todo la minero-metalúrgica, y por los desechos domésticos y agroquímicos, que afectan las fuentes de abastecimiento de agua y ponen en riesgo la salud de la población. Además de existir dificultades para el control y vigilancia de la calidad del agua, principalmente al interior del país; existe un uso indiscriminado de aguas residuales sin tratamiento previo, debido a la escasez del recurso en las ciudades costeras y a la estacionalidad de las lluvias en la zona andina. Si bien no existe un inventario nacional, se ha reportado la existencia de 6 400 hectáreas de terreno agrícola irrigadas con aguas residuales, con y sin tratamiento, en los departamentos de Lima, Tacna, Trujillo, Lambayeque, Ica y Piura.

Desde la Constitución de 1933 en adelante se establece que el recurso hídrico del país es propiedad del Estado fijando a través de Ley las condiciones para su utilización. La última Constitución (1993) expresa que "los recursos naturales, renovables y no renovables, son patrimonio de la Nación. El Estado es soberano en su aprovechamiento. Por ley orgánica se fijan las condiciones de su utilización y de su otorgamiento a particulares. La concesión otorga a su titular un derecho, sujeto a dicha norma legal".

De acuerdo a la Ley, la responsabilidad por regular el uso del recurso hídrico (cantidad) es del Ministerio de Agricultura y el velar por la calidad de las aguas es responsabilidad del Ministerio de Salud, además de la autorización de vertimientos y proyectos de plantas de tratamiento de agua y aguas residuales.

Evolución del sector en los últimos 10 años

En 1981, mediante Decreto Legislativo N° 150, se creó el Servicio Nacional de Abastecimiento de Agua y Alcantarillado (SENAPA) conformado por una Empresa Matriz con 15 empresas filiales y 10 unidades operativas distribuidas a lo largo del país. En 1990 se dispone la transferencia de todas las empresas filiales y unidades operativas del SENAPA a las Municipalidades Provinciales y Distritales, estableciéndose que el SENAPA se convierta en una Empresa encargada sólo de brindar asistencia técnica a dichas municipalidades. Así mismo, se establece que la responsabilidad de la atención del medio urbano y rural es del Ministerio de Vivienda y Construcción y para tal efecto se crea la Dirección de Saneamiento Básico, la misma que nunca fue implementada.

En el marco de la reforma y descentralización del Estado, en 1992, se encarga al Programa Nacional de Agua Potable y Alcantarillado (PRONAP) el reordenamiento legal e institucional del Sector, se crea la Superintendencia Nacional de Servicios de Saneamiento (SUNASS) como instancia fiscalizadora de las Empresas de agua y se transfiere el SENAPA y SEDAPAL al Ministerio de la Presidencia (PRES). En 1994 se promulga la Ley General de Servicios de Saneamiento mediante la cual se designa al PRES como el Ente Rector del Sector Saneamiento, se ratifica el papel de los municipios asignado por la Ley Orgánica de Municipalidades, y se crea la figura jurídica de Entidad Prestadora de Servicios (EPS) para designar a las empresas municipales encargadas de administrar los servicios de agua potable y alcantarillado en el área urbana. También en 1994 se promulga la Ley General de la Superintendencia Nacional de Servicios de Saneamiento, que la designa como un organismo del Ministerio de la Presidencia; hasta que en 1998, por ley expresa, fue adscrita al Ministerio de Economía y Finanzas (MEF).

En el proceso de descentralización, que aún no se ha completado, aparecen nuevos impulsos transformadores. El Estado, cuestionado esencialmente por su ineficiencia, tiende a ser reorganizado y racionalizado, creándose en paralelo las condiciones para hacer posible la participación de la inversión privada en la operación de los servicios públicos. En este marco se dan una serie de acciones y dispositivos legales, entre ellos, la promoción de la inversión privada en las Empresas del Estado y entre ellas la inversión privada en el campo del Saneamiento, a nivel de explotación de los servicios, dejando a los Municipios la decisión de otorgar el permiso correspondiente.

La evolución sufrida en el marco institucional de los servicios de saneamiento en el ámbito urbano, se reflejó también en el ámbito rural. En efecto, los servicios comienzan a promoverse desde 1962 en que por Ley N°13997, se les encarga al Ministerio de Salud Pública a través de la Dirección de Saneamiento Básico Rural - DISABAR. Los servicios así construidos fueron entregados a Juntas Administradoras integradas por pobladores para su administración, operación y mantenimiento.

Posteriormente, se promulgan la "Ley de Organización y Funciones del Ministerio de Vivienda y Construcción" (Decreto Legislativo N° 574) y la "Ley de Organización y Funciones del Ministerio de Salud" (Decreto Legislativo N° 584), asignando esta última al Ministerio de Salud la formulación, normativa, coordinación, supervisión y evaluación a nivel nacional de las políticas de Saneamiento Básico, protección del ambiente, etc.; de esta manera desaparece la DISABAR, transfiriendo a los Gobiernos Regionales las funciones de equipamiento, rehabilitación y conservación de equipos, construcción de infraestructura física y saneamiento básico rural.

En 1994, la Ley General de Servicios de Saneamiento establece que el Ministerio de Salud participará en políticas de saneamiento ambiental y calidad de agua, tarea que es desempeñada por la Dirección General de Salud Ambiental (DIGESA). Hasta antes de esta disposición, el Ministerio de Salud de acuerdo a Ley realizaba actividades de capacitación y educación sanitaria, formando Juntas Administradoras de Agua Potable y supervisándolas. Al cancelarse su rol, no se estableció quien sería el ente sustituto, sólo que las Entidades Prestadoras de Servicios de Saneamiento (EPS), empresas dedicadas al servicio de agua potable y alcantarillado en el medio urbano, deberían brindar asesoría técnica y administrativa a los servicios rurales, situación que ha ocurrido en muy pocas localidades.

En la actualidad, DIGESA, además de la responsabilidad de formular políticas y dictar normas de calidad sanitaria y protección ambiental, presta apoyo en la formulación de proyectos y construcción de sistemas de agua potable y sistemas de disposición de excretas en el medio rural, labor que ejerce de manera coordinada con la Direcciones de Salud (DISA) existentes en cada departamento del país, además de los Consejos Transitorios de Administración Regional (CTAR), Municipios, FONCODES y ONGs.


1PIB - Producto Interno Bruto - Producción total para uso final de bienes y servicios de una economía, realizada tanto por residentes como por no residentes, y considerada independientemente de la nacionalidad de los propietarios de los factores. Se excluyen las deducciones por depreciación del capital físico o las correspondientes al agotamiento y deterioro de los recursos naturales.

2PNB - Producto Nacional Bruto - Comprende el PIB, más el ingreso neto a costo de factores desde el exterior, que es el ingreso percibido del exterior por los residentes en concepto de servicios (trabajo y capital) a costo de factores, menos los pagos análogos efectuados a no residentes que contribuyen a la economía nacional.

3(Censo Nacional de 1993; Evaluación de la Década, OPS, 1989; Grupo Nacional, Evaluación de la Década, OPS, 1999)

4Se define como pobres a aquellos hogares cuyo gasto total no alcanza a cubrir el costo de una canasta mínima de consumo conformada por alimentos y otros bienes y servicios, definición que ha sido aplicada de manera consistente por las encuestas ENNIV desde 1985.

5Son pobres extremos aquellas personas cuyo gasto total no alcanza a cubrir el costo de una canasta básica conformada solo por alimentos, la cual satisface los requerimientos nutricionales mínimos.

6ENNIV - 1997 - Pobreza y Economía Social.

7Población Urbana: Centros poblados que tienen más de 100 viviendas agrupadas continuamente.

8Definición de Población Rural (Sector de Agua y Saneamiento): Población menor que 2.000 habitantes

9Información del Dr. Salazar Lindo – Universidad Cayetano Heredia, 1999.

10El índice de desarrollo humano se basa en tres indicadores: longevidad, medida en función de la esperanza de vida al nacer, nivel educacional, medido en función de la tasa de alfabetización de adultos y la tasa bruta de matriculación combinada primaria, secundaria y terciaria, y nivel de vida, medido por el PIB real per cápita (PPA en dólares). El IDH refleja los logros en cuanto a las capacidades humanas más básicas: vivir una vida larga, tener conocimientos y disfrutar de un nivel decente de vida. Se han escogido tres variables para representar esas dimensiones: la esperanza de vida, el logro educacional y el ingreso. El valor del IDH en un país indica la distancia que ya ha recorrido hacia el valor máximo posible de uno y permite además hacer comparaciones con otros países. La diferencia entre el valor logrado por un país y el valor máximo posible indica la insuficiencia de un país, la distancia que tiene que recorrer.

11Paridades de poder adquisitivo (PPA en dólares) – Las tasas de PPA permiten determinar el número de unidades de la moneda de un país necesarias para adquirir la misma canasta representativa de bienes y servicios que un dólar EE.UU, adquiriría en los Estados Unidos. Las paridades de poder adquisitivo también podrían expresarse en otras monedas o en derechos especiales de giro (DEC). El PPA permite hacer una comparación del nivel real de los precios entre países, de la misma manera que los índices convencionales de precios permiten hacer comparaciones del valor real en el tiempo; de otra manera, el tipo de cambio normal puede sobrevalorar el poder adquisitivo.

12Cuando el país ocupa un lugar superior en el IDH que en la clasificación según el PIB per cápita (PPA en dólares) significa que ha logrado convertir el ingreso en desarrollo humano, de lo contrario, significa que el país ha tenido menos éxito en traducir la prosperidad económica en mejor vida para sus habitantes.

13SEDAPAL, Servicio de Agua Potable y Alcantarillado de Lima Metropolitana, empresa pública dependiente del Vice Ministro de Infraestructura del PRES. Tiene 880 mil conexiones domiciliarias aproximadamente y es la única empresa que no se ha transferido a los municipios

14La nueva Constitución de 1993 establece la "responsabilidad de los Municipios en la prestación de los servicios públicos, las Regiones apoyan a los gobiernos locales. No los sustituyen ni duplican su acción ni su competencia". Lo así dispuesto estaría en concordancia con las leyes de Regionalización aún vigentes, las mismas que no dan autoridad a las Regiones sobre la prestación de servicios de agua potable y alcantarillado, función que de acuerdo a la Ley Orgánica de Municipalidades (23853) y a la nueva Constitución, le esta asignada a los Gobiernos Municipales a nivel provincial.


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