Perú

INFORME ANALÍTICO

ÍNDICE

ABREVIATURAS

RESUMEN EJECUTIVO

  1. INTRODUCCIÓN

  2. ANTECEDENTES

Características generales y situación de salud del país
Disponibilidad hídrica
Evolución del sector en los últimos 10 años

  1. ESTRUCTURA INSTITUCIONAL DEL SECTOR

Desarrollo tecnológico, investigación y formación de recursos humanos
Modalidades de administración de los servicios de saneamiento

  1. SITUACIÓN DE LA PRESTACIÓN DE LOS SERVICIOS DE AGUA POTABLE Y SANEAMIENTO

Coberturas de agua y saneamiento
Inversiones en el sector
Calidad de agua y desinfección
Continuidad del servicio
Tratamiento de aguas residuales
Costos, antigüedad de los sistemas, niveles de micromedición y tarifas
Descentralización
Gestión compartida y participativa en el medio rural

  1. FORTALEZAS Y ASPECTOS CRÍTICOS DEL SECTOR

Fortalezas del sector
Aspectos crítico-políticos, legales e institucionales
Aspectos crítico-económicos, financieros y de gestión
Aspectos crítico-tecnológicos
Aspectos críticos de ambiente y salud
Aspectos crítico-sociales

  1. ANÁLISIS DE PLANES Y ESTRATEGIAS PARA EL DESARROLLO DEL SECTOR

Marco Institucional, necesidades futuras de inversión y de reorganización institucional
Proyectos sectoriales importantes que se están llevando a cabo en el país

  1. RELACIÓN DE LOS SERVICIOS DE AGUA Y SANEAMIENTO CON LA SALUD, AMBIENTE,  DESARROLLO ECONOMICO Y SOCIAL
  1. PERSPECTIVAS FUTURAS

Recomendaciones

ELABORACIÓN DEL INFORME / EQUIPO PARTICIPANTE

INSTITUCIONES PARTICIPANTES

BIBLIOGRAFÍA

 

ABREVIATURAS

ADRA-OFASA – Agencia Adventista de Desarrollo y Recursos Asistenciales.
APRISABAC – Programa de Atención Primaria de la Salud Básica en Cajamarca.
AUSS – Asociación de Usuarios de Servicios de Saneamiento.
BID – Banco Interamericano de Desarrollo.
BIRF - Banco Internacional de Reconstrucción.
BM – Banco Mundial.
CEPIS – Centro Panamericano de Ingeniería Sanitaria y Ambiental
DIGESA – Dirección General de Salud Ambiental.
DISABAR – Dirección de Saneamiento Básico Rural.
ENDES – Encuesta Nacional Demográfica y Social.
ENNIV – Encuesta Nacional de Niveles de Vida.
ENSAP – Escuela Nacional de Salud Pública.
EPS – Empresas Prestadoras de Servicios.
FONAVI – Fondo Nacional de Vivienda.
FONCODES – Fondo Nacional de Compensación y Desarrollo Social.
GTZ – Agencia de Cooperación Internacional de Alemania.
IDH – Indice de Desarrollo Humano.
INAPMAS – Instituto Nacional de Protección del Medio Ambiente.
INEI – Instituto Nacional de Estadística e Informática
JAAP – Juntas Administradoras de Agua Potable.
JASS - Juntas Administradoras de Servicios de Saneamiento.
MEF – Ministerio de Económica y Finanzas.
MESIAS – Mejoramiento del Sistema de Alcantarillado de Zona Sur Lima.
MINSA – Ministerio de Salud.
OECF – Overseas Economic Cooperation of Japan.
OGE-OEI – Oficina General de Epidemiología – Oficina de Estadística e Informática.
OPS – Organización Panamericana de la Salud.
OMS – Organización Mundial de la Salud.
PASSB – Programa de Apoyo al Sector de Saneamiento Básico.
PIB – Producto Interno Bruto.
PNB – Producto Nacional Bruto.
PPA - Parierades de Poder Adquisitivo.
PRES – Ministerio de la Presidencia.
PROFINES – Proyecto de Focalización Económico y Social.
PRONAP – Programa Nacional de Agua Potable y Alcantarillado.
PRONASAR – Programa de Saneamiento Básico Rural.
SAMEPEL – Proyecto de Saneamiento en Mediana y Pequeñas Localidades.
SEDAPAL – Servicio de Agua Potable y Alcantarillado de Lima.
SENAPA – Servicio Nacional de Agua Potable y Alcantarillado.
SENATI – Servicio Nacional de Tecnología Industrial.
SENCICO – Servicio Nacional de Capacitación para la Industria de la Construcción.
SUM-CANADA – Servicio Universitaria Mundial de Canadá.
SUNASS - Superintendencia Nacional de Servicios de Saneamiento.
TGF – Tasa Global de Fecundidad.
UNI – Universidad Nacional de Ingeniería.
UNICEF – Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia.

 

RESUMEN EJECUTIVO

El Perú tiene una extensión territorial de 1 285 216 km2 divididos en tres regiones naturales, la costa, la sierra y la selva y se define como un país pluricultural, intercultural, multilingüe y multiétnico. En 1993 la población total del país ascendía a 21 801 600 habitantes y en 1998 a 24 800 700 habitantes.

La política del Estado está influenciada por dos elementos: la promoción de la liberalización de la economía y la presencia de demandas sociales básicas. El crecimiento de la economía peruana presenta marcadas oscilaciones. De 1987 a 1992, la producción nacional disminuyó a 23,5% y la producción per cápita, 28,9%, agudizando los niveles de pobreza ya existentes. De 1993 hasta 1995, el producto nacional bruto mostró una tendencia creciente que en 1995 permitió recuperar los niveles reales de producción con que contaba el país en 1987. El proceso de crecimiento económico ha continuado hasta 1998, cuando dos shocks económicos interrumpen el crecimiento económico de Perú: el impacto del Fenómeno "El Niño" y de la crisis financiera mundial. En 1998 la economía peruana registró un crecimiento modesto de 0,3%.

Entre los años de 1991 y 1998, la condición de pobreza disminuyó de 57,4% a 48.5% y la esperanza de vida en el país, aumentó de 53,6 a 68,3 años entre 1970 y 1998. La tasa de mortalidad infantil de 1991 a 1996 - 43/1000 - se redujo de 25% respecto a la estimada para el período de 1986 a 1991 - 57/1000 y el índice de desarrollo humano (IDH), pasó de 0,703 a 0,739 en el período de 1990 hasta 1997.

En términos de recursos hídricos totales, el agua superficial disponible es abundante, constituyendo un gran potencial. No obstante, los factores que afectan el clima del país originan una gran variedad y discontinuidad del recurso del agua a través del tiempo. La pérdida de la calidad del agua es crítica en algunas regiones del país y se debe fundamentalmente a la contaminación por efluentes provenientes de las actividades productivas de la industria, sobre todo la industria minero-metalúrgica, y por los desechos domésticos y agroquímicos, que afectan fuentes de abastecimiento de agua y ponen en riesgo la salud de la población.

En el sector de agua y saneamiento, el organismo rector del sector es el Ministerio de la Presidencia (PRES) que cuenta con el Proyecto Especial "Programa Nacional de Agua Potable y Alcantarillado" (PRONAP), encargado de llevar a cabo el Proyecto de Apoyo al Saneamiento Básico (PASSB). El Fondo Nacional de Compensación y Desarrollo Social (FONCODES), ente dependiente de la Presidencia de la República, financia y supervisa las obras en el medio rural. La función de regulación corresponde a la Superintendencia Nacional de Servicios de Saneamiento (SUNASS), organismo adscrito al Ministerio de Economía y Finanzas (MEF). Las municipalidades provinciales son responsables de la prestación de los servicios de saneamiento, en el ámbito de su jurisdicción, a excepción de los servicios en Lima Metropolitana que está a cargo de la empresa Servicios de Agua Potable y Alcantarillado de Lima (SEDAPAL). Las municipalidades otorgan el derecho de gestión de estos servicios a las Entidades Prestadoras de Servicios (EPS). En el ámbito rural, la explotación de los servicios es realizada por acción comunal, mediante la organización de Juntas Administradoras de Servicios de Saneamiento (JASS). El funcionamiento de las JASS está regulada por la SUNASS. Adicionalmente, el Ministerio de Salud a través de la Dirección General de Salud Ambiental (DIGESA) es responsable de ejercer la vigilancia de la calidad de agua de consumo, y de la normatividad sobre saneamiento ambiental. El Ministerio de Agricultura otorga los derechos de uso del recurso hídrico y el MEF negocia prestamos y regula la actividad financiera de las empresas del estado.

En el sector de agua y saneamiento, entre 1988 a 1998 se ha observado un crecimiento importante: la cobertura de agua potable se incrementó de 58,4% en 1988 a 70,6% en 1993 y a 75,4% en 1998 y la de saneamiento de 47% en 1988 a 63,5% en 1993 y a 73,7% en 1998; sin embargo, estas cifras deben ser analizadas considerando las limitaciones de intermitencia y calidad del servicio. En el país se ha invertido en el período 1990 a 1998 un promedio de US$ 228 910 000 anuales para obras de infraestructura de agua y saneamiento; monto que incluye tanto la inversión del Estado, como de las Entidades Prestadoras de Servicios (EPS) y sector privado (ONGs y comunidades) y es equivalente a alrededor del 14% del total de inversiones del gobierno durante el mismo período. Las mayores inversiones del Sector en la década han sido realizadas para fortalecer las capacidades de las EPS. En el medio rural, el FONCODES ha destinado el mayor porcentaje de sus recursos para proyectos de agua y saneamiento. Las inversiones en el sector en la década tuvieron un incremento de 1,1 US$/hab en 1990 a 15 US$/hab en 1998, incluyendo fondos del Gobierno central, Gobiernos regional y local, EPS y del sector privado.

La municipalización de los servicios de agua y saneamiento no ha tenido los resultados esperados: en general la administración de los servicios de saneamiento es deficiente. En general se produce agua suficiente como para atender adecuadamente a la población; sin embargo, las deficiencias en la operación y mantenimiento de los sistemas, los altos volúmenes de pérdidas de agua, los desperdicios generados por los consumidores, los usos clandestinos y la baja cobertura de micromedición son señalados como las principales causas para que el suministro no sea satisfactorio. Por otro lado, la infraestructura se deteriora aceleradamente, por la ausencia de mantenimiento preventivo, en parte por la poca importancia que se le da a este aspecto además de las limitaciones de recursos económicos.

La participación de las municipalidades en la atención de los servicios rurales es insuficiente, presentando distintos niveles, desde su exclusión, hasta el apoyo en la preparación del expediente técnico y una completa integración en los procesos de planificación, financiamiento y supervisión de la construcción.

Las tarifas que vienen cobrando las EPS son razonables, aún cuando se pueden considerar altas con respecto a la calidad del servicio. La tarifa promedio en las EPS es de 0,39 EUA$/m3 y los costos de producción/distribución son de 0,18 EUA$/m3.

El porcentaje de sistemas de abastecimiento de agua que usan la desinfección en zonas urbanas es de 80%; pero en el ámbito rural se estima que este porcentaje es mínimo y que la desinfección no es sostenible. En el medio urbano casi la totalidad de los sistemas de abastecimiento (99%) no brinda un servicio continuo, siendo el número promedio de horas de servicio de 13,7 horas. La cobertura de tratamiento de aguas residuales es de un 14%.

En 1995, 40% de los sistemas de agua contaban con más de 23 años, 29% entre 22 y 12 años y 32% con menos de 12 años. De los sistemas de alcantarillado, 36% contaban con más de 23 años, 31% entre 12 y 22 años y 33% con menos de 12 años. En el medio rural, cerca de 61% de los sistemas de agua contaban con menos de 12 años en 1999.

El agua no contabilizada es un problema serio en las EPS. Del total de 45 EPS reconocidas por SUNASS, 35 tienen porcentajes de agua no contabilizada superiores al 30%. Asimismo, la cobertura nacional de micromedición es de un 23.5%.

Entre los aspectos críticos del sector, se destacan: (i) la falta de una política definida que establezca un marco legal e institucional adecuado para su desarrollo, que se manifiesta en la superposición de funciones y duplicidad de esfuerzos en atender la demanda de servicios y en la dificultad de orientar adecuadamente las inversiones; (ii)se evidencia la necesidad de fortalecer el órgano rector a fin de que asuma su función promotora y facilite el desarrollo del Sector; (iii) las limitaciones financieras para incrementar la cobertura y mejorar los servicios a nivel del país; baja sostenibilidad de los sistemas por problemas de diseño y construcción, planificación y organización inadecuadas, deficiencias en el manejo del recurso económico, escasez de personal técnico y administrativo calificado y ausencia de prácticas adecuadas de operación y mantenimiento; fuerte injerencia política en las EPS; (iv) en el ámbito rural, la aplicación de estrategias de implementación con baja sostenibilidad y la ausencia de un marco institucional consolidado.

A pesar de todos los problemas presentados, se reconoce que el gobierno ha logrado desplegar sus capacidades para lograr un incremento importante en la cobertura de agua y saneamiento; mejorando el nivel de los servicios en el medio urbano y atendiendo zonas de extrema pobreza en el medio rural. Se reconoce también el esfuerzo conjunto de instituciones gubernamentales y no gubernamentales, así como de la cooperación internacional en la discusión y propuestas para el ordenamiento del sector, y en la búsqueda de estrategias sostenidas principalmente en el área rural. Existe hoy una propuesta concreta, aunque preliminar, de reformulación de las políticas y fortalecimiento del Sector, fruto de un intenso proceso de concertación, involucrando instituciones gubernamentales y no gubernamentales del Sector de Agua y Saneamiento.

El Gobierno tiene como meta aumentar la cobertura de agua y saneamiento a 100% en el área rural, hasta el año de 2010 y aumentar a 90-95% las coberturas en el área urbana. Para el próximo decenio se requiere una inversión de aproximadamente 326,9 millones de dólares anuales, distribuidos entre el Estado, organismos de cooperación internacional, sector privado, empresas y comunidades para asegurar la ejecución del plan de inversiones descrito.

Sin embargo, el alcance de estas metas, estarán sujetas a una serie de esfuerzos paralelos que garanticen la sostenibilidad de los servicios de agua potable y saneamiento y la eficacia de estas inversiones, algunas ya incluidas en las propuestas de reformulación de políticas: (i) buscar y canalizar recursos para la implementación de los planes previstos; (ii) ordenar y unificar la normatividad y marco institucional en materia de saneamiento: marco normativo estable y único, que defina claramente las funciones y responsabilidades de las instituciones involucradas con esta labor; (iii) fortalecer el ente rector; (iv) propiciar la coordinación intersectorial para el desarrollo del Sector; (v) fortalecer técnicamente las EPS y los Municipios Distritales; (vi) mejorar y rehabilitar la infraestructura existente; (vii) establecer mecanismos adecuados para una mayor participación de la comunidad y estrategias sostenibles para el área rural; (viii) capacitar los recursos humanos y de la comunidad en el área rural; (ix) fortalecer la formación de recursos humanos en los niveles profesional y técnico a través de programas descentralizados, e implementar una estrategia de incentivos económicos que promocione la oferta calificada al interior del país; (x) fortalecer las capacidades del Ministerio de Salud en la vigilancia de la calidad del agua; (xi) fomentar la investigación y desarrollo tecnológico en el medio rural;(xii) incorporar en la estrategia de sostenibilidad de los proyectos en el medio rural la creación de programas descentralizados de asistencia técnica a las JASS; (xiii) apoyarse en la red de educación y salud del Estado para desarrollar programas de educación sanitaria; (xiv) asegurar que las propuestas tecnológicas sean apropiadas para la población beneficiaria incluyendo además mayores recursos para la preinversión; (xv) promover la participación del sector privado en la administración de los servicios; (xvi) evaluar los sistemas rurales existentes con el objeto de mejorar, rehabilitar, ampliar y establecer criterios para garantizar la sostenibilidad de los mismos. Se debe crear además mecanismos de financiamiento para estos fines.


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