Capítulo 1:
Importancia del manejo de los residuos sólidos municipales (RSM)


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Uno de los grandes desafíos que tienen las municipalidades de América Latina y el Caribe es el adecuado manejo de los residuos sólidos municipales (RSM). Dependiendo de la ciudad, esta compleja tarea puede representar del 30% al 50% de los presupuestos ediles y, por lo general, es deficitaria debido a las debilidades para hacer frente convenientemente a los aspectos sociales, económicos, ambientales y técnicos. De otro lado, la población y las autoridades locales suelen ser conscientes que el manejo de los RSM está íntimamente vinculado con la salud, el bienestar, la calidad y protección del medio ambiente, y la eficiencia y productividad de su ciudad, por lo cual estarían dispuestos a participar activamente en el mejoramiento del servicio de aseo urbano. Dada esta situación favorable, es preciso establecer las condiciones básicas para que se realice un trabajo conjunto entre la comunidad y sus líderes, instituciones públicas y privadas y autoridades con el propósito de proteger la salud de la población; facilitar la promoción de mejores condiciones ambientales previniendo y controlando la contaminación; apoyar el desarrollo económico urbano atendiendo la demanda de los servicios de aseo urbano.

Para alcanzar estos objetivos es necesario establecer, en forma planificada, un sistema integral y sostenible del manejo de los RSM que satisfaga las necesidades de la población en su conjunto, buscando la equidad en el acceso y calidad al vital servicio de aseo urbano.

Esta guía proporciona los principales criterios y procedimientos para formular Planes Directores (PD) del manejo de los RSM, en ciudades medianas (50,000 a 500,000 habitantes) utilizando los principios de la planificación estratégica.

1. ¿Qué es un Plan Director?
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El Plan Director (PD) es un instrumento que se obtiene luego de un proceso de planificación estratégica a fin de contribuir con mejorar la eficiencia y eficacia del sistema del manejo de los RSM en determinada ciudad mediante el análisis, evaluación y establecimiento de objetivos y metas de largo plazo (de 10 a 15 años) e identificación de planes de acción de corto plazo (de 0 a 2 años) y mediano plazo (de 3 a 5 años). Planificar el mejoramiento del sistema del manejo de los RSM no sólo es una tarea de los profesionales y técnicos vinculados al tema, pues también se debe considerar la participación activa de las diferentes instituciones y grupos de interés clave de la localidad.

Los objetivos específicos del PD del manejo de los RSM son:  

  • Incrementar la eficiencia y eficacia general del servicio de manejo de los RSM  
  • Mejorar las condiciones de salud y ornato público  
  • Propiciar una cobertura universal del servicio de aseo urbano  
  • Desarrollar una estrategia económico-financiera que permita mejorar progresivamente el servicio de aseo urbano  
  • Involucrar a las instituciones clave y grupos de interés en las iniciativas de mejoramiento del servicio de aseo urbano

La Figura 1.1 muestra los diferentes niveles de la planificación del manejo de los RSM.

Figura 1.1
Niveles de la planificación para el manejo de los RSM
(1) Guía metodológica de análisis sectorial en residuos sólidos de la Organización Panamericana de la Salud, 1996.
(2) Se refiere a esta guía.
(3) Ver mayores referencias en la Bibliografía.

2. Actores y grupos de interés
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El planeamiento del sistema del manejo de los RSM tiene que ver con la organización y reforzamiento de las relaciones entre los actores clave y grupos de interés concernidos con el servicio
de aseo urbano. Efectivamente, en tanto este servicio compromete a la sociedad en su conjunto, y se considera que los residuos sólidos son "bienes públicos", es indispensable que el PD para el manejo de los RSM sirva como un instrumento de construcción de consensos entre los diversos grupos de interés implicados. El manejo de los RSM, no es una tarea exclusivamente de la municipalidad, requiere del concurso de todas las fuerzas vivas de la comunidad. En este sentido, es necesario desarrollar un proceso público que articule los diferentes intereses y expectativas de los actores y movilice los recursos necesarios para llevar a cabo el PD para el manejo de los RSM.

Por consiguiente, el manejo de los RSM concierne a un extenso grupo de actores y grupos de interés, cuyas agendas y roles se describen brevemente a continuación:

2.1. Residentes, comunidades y otros usuarios directos del servicio

Se interesan principalmente en recibir un adecuado servicio de recolección a un precio accesible a sus posibilidades económicas. Por lo general, prestan poca atención al servicio de disposición final de residuos sólidos, a no ser que esta operación contamine o atente contra la salud o el valor de los predios en las zonas de residencia [síndrome Not In My Back Yard (NIMBY)].

En las áreas residenciales de bajos ingresos, donde los servicios son insuficientes, se suele considerar a otros servicios básicos como el abastecimiento de agua, electricidad y caminos, y los residuos sólidos se vierten en lugares abiertos. Sin embargo, en estas zonas existe el potencial para que la comunidad se organice con el propósito de mejorar sus condiciones de vida, constituyéndose así en valiosos aliados para el manejo de los RSM.

Los establecimientos comerciales e industriales por lo general se interesan en un efectivo servicio de recolección, habiendo demostrado una creciente preocupación por acceder al servicio de aseo urbano. El sector industrial ve en la reducción de los residuos sólidos un amplio campo de mutua cooperación.

2.2 Organizaciones no gubernamentales

Las organizaciones no gubernamentales son entidades que operan entre los dominios del sector privado y el público. Pueden ayudar a incrementar la capacidad de la comunidad en jugar un papel activo en el manejo de los RSM contribuyendo en:

  • Difundir ante la opinión pública los problemas relacionados con la gestión inadecuada;
  • Desarrollar la capacidad organizativa y la formación de organizaciones de base (OB);
  • Generar canales de comunicación entre las OB y las autoridades gubernamentales;
  • Asesorar a las OB;
  • Transferir tecnología;
  • Actuar como agentes de canalización de recursos.

2.3 Gobiernos locales

Los gobiernos locales o municipalidades son responsables de asegurar que el servicio de aseo urbano se proporcione al conjunto de la población, ya sea por sus propios medios o contratando los servicios a través de terceros. Generalmente, adoptan la modalidad de proveer el servicio de aseo urbano por administración directa y se convierten en los responsables legales o titulares del servicio y "propietarios" de los RSM una vez recolectados. Si bien pueden tener legítimas motivaciones políticas, juegan un papel decisivo en la sostenibilidad financiera, técnica y operativa del servicio de aseo urbano. Es importante anotar, que la buena relación y comunicación entre la municipalidad y los usuarios principales del servicio de aseo urbano, es decir la población local, es vital para asegurar la viabilidad financiera del manejo de los RSM. La figura 3.1 (Unidad 3) muestra los escenarios típicos de la interacción entre los aspectos económico financieros y la calidad del servicio.

Figura 1.2
Del círculo vicioso al círculo virtuoso del manejo de los RSM

Como se puede apreciar, el adecuado manejo de los RSM depende esencialmente de la cooperación de los usuarios o "clientes" y el gobierno local, quien debe tomar medidas para fomentar el interés público en la importancia de mantener limpia la ciudad y estimular la participación activa de la población.

Los gobiernos locales deben tener personal capacitado en aspectos técnicos y administrativos si operan directamente los servicios. En cambio, si contratan servicios de terceros, su personal debe tener capacidad técnica y experiencia en contrataciones, supervisión y control.

2.4 Gobierno estatal/provincial

En países cuya división política establece el nivel de Estados (Brasil, México, Venezuela) o Provincias (Argentina), los gobiernos en este nivel tienen la responsabilidad de la preparación de los Planes y Políticas estatales/provinciales además del soporte técnico/financiero e institucional a las municipalidades.

2.5 Gobierno nacional

Es el responsable del ordenamiento del sector en el país y de establecer el marco legal e institucional del manejo de los RSM, asegurando que los gobiernos estatales, provinciales y/o locales tengan la necesaria autoridad, poder y capacidad para un efectivo manejo de los RSM. Se encarga de la formulación de las políticas y estrategias nacionales del manejo de los RSM, respetando las peculiaridades de cada región o ciudad (ver Figura 1.1). Asimismo, deberá proveer de la asistencia técnica necesaria a los gobiernos estatales/provinciales para que los gobiernos locales puedan fortalecer sus actividades administrativas, financieras, comerciales, técnicas y de protección ambiental en cumplimiento de los mandatos y facultades de Ley que cada autoridad posee. Además, el gobierno nacional debe fomentar la capacitación para los gobiernos municipales.

2.6 Sector privado formal

Las empresas vinculadas al sector del manejo de los RSM se interesan en la recuperación de su inversión y en obtener márgenes atractivos de ganancia. Estas empresas operan en diversas formas y modalidades como socio o aliado del poder público. La iniciativa privada puede proveer capital, equipamiento, capacidad en el manejo administrativo y organizacional, mano de obra y destrezas técnicas. Dada su orientación por maximizar sus ganancias puede, bajo ciertas condiciones, brindar un servicio más eficiente y a menor costo que el sector público. Sin embargo, la participación del sector privado no garantiza, por si misma, un mayor beneficio a menor costo, sobre todo cuando los procesos de contratación y supervisión de la actuación del sector privado han sido pobremente concebidos y regulados, y no se han desarrollado en un escenario de libre competencia.

2.7 Sector privado informal

Generalmente, el sector privado informal comprende las actividades no registradas, ni reguladas realizadas por personas, familias, grupos o microempresas que actúan como recolectores o segregadores informales, tanto en la vía pública como en los vertederos, motivados por razones de pobreza o ausencia de fuentes más apropiadas de empleo. Sin embargo, estos grupos informales se pueden constituir en importantes colaboradores en el manejo de los RSM, tanto como recolectores en las zonas periurbanas como en las actividades de reciclaje, siempre y cuando reciban una adecuada asistencia en organización, concientización, capacitación y eventualmente soporte financiero. Por lo tanto, no se debe dejar de lado al sector privado informal durante el proceso de diseño e implementación del PD para el manejo de los RSM debido a que es un grupo de interés relevante al tema.

2.8 Organizaciones internacionales de apoyo y empresas transnacionales

Diversas organizaciones bilaterales y multilaterales se encuentran comprometidas en prestar apoyo en el manejo de los RSM en América Latina, como parte de programas de mejoramiento del hábitat urbano, protección ambiental y prevención de enfermedades. Las modalidades de cooperación son tan diversas, como organizaciones existen en el ámbito internacional, y varían desde asistencia técnica puntual para atender problemas coyunturales o específicos, hasta amplios programas colaborativos de mediano y largo plazo. La cooperación de estas entidades es a través de "fondos no reembolsables" y requieren de una estrecha coordinación con los gobiernos centrales para canalizar su apoyo hacia los gobiernos locales. En otros casos, como el del Banco Mundial y del Banco Interamericano de Desarrollo, el apoyo es a través de cooperación técnica no reembolsable o a través de préstamos.

También existen empresas transnacionales interesadas en posesionarse en el mercado del manejo de los RSM en diversos países de América Latina. Estas empresas ofrecen diversos servicios y equipos a los gobiernos locales empleando múltiples estrategias de mercadotecnia. Al respecto, el PD para el manejo de los RSM es una herramienta sumamente útil para poder identificar los servicios o equipos más apropiados a las necesidades particulares de cada ciudad. Antes de iniciar alguna negociación con estas empresas es recomendable que se haya desarrollado el PD del manejo de los RSM a fin de establecer con precisión los términos de referencia de la participación de las mismas.

 
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